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　　2024年中华人民共和国水法释义最新版

　　目 录

　　第一章 总 则

　　第二章 水资源规划

　　第三章 水资源开发利用

　　第四章 水资源、水域和水工程的保护

　　第五章 水资源配置和节约使用

　　第六章 水事纠纷处理与执法监督检查

　　第七章 法律责任

　　第八章 附 则

　　释义

　　《中华人民共和国水法》是1988年1月21日经六届全国人大常委会第二十四次会议通过 ，并于同年7月1日起施行的。这部法律的制定实施，对规范水资源的开发利用、保护水资源、防治水害、促进水利事业的发展，发挥了重要作用。 但是，随着形势的不断发展，出现了一些新情况和新问题，无论从经济社会发展，还是从水资源本身看，我国水资源管理工作都面临着深刻变化，1988年制定的原《水法》的一些规定已不能适应实际需要。总结《水法》实施13年来的实践经验，借鉴国外水资源管理的经验，按照市场经济体制和水资源可持续利用的要求，本着进一步加强水资源管理，突出节约用水，强化水资源的合理配置和保护，促进水资源的综合开发、利用，健全执法监督机制的原则，对1988年制定的原《水法》进行较为全面的修改是必要的。这次《水法》修改的内容主要有：一是强化国家对水资源的统一管理，重视水资源宏观管理和合理配置;二是将节约用水和水资源保护放在突出位置;三是明确水资源规划作为水资源开发、利用、节约、保护和防治水害的依据和法律地位，重视流域管理;四是合理配置水资源，协调好生活、生产和生态用水，特别是加强水资源开发、利用中对生态环境的保护，以适应水资源的可持续利用;五是适应依法行政的需要，完善相关的法律责任。

　　2001年11月16日国务院总理朱镕基签署国务院关于提请全国人大常委会审议《中华人民共和国水法(修订草案)》的议案，同年12月24日在九届全国人大常委会第二十五次会议上水利部部长汪恕诚作关于《中华人民共和国水法(修订草案)》的说明，经过常委会第二十五次、第二十七次(2002年4月)、第二十八次(2002年6月)、第二十九次四次会议审议，《中华人民共和国水法》于2002年8月29日由九届全国人大常委会第二十九次会议通过，新修改后的《水法》共8章82条(原《水法》为7章53条)。

　　第一章 总则

　　本章共计13条，主要对本法立法宗旨、调整对象、基本原则和适用范围等重要原则问题做出规定，是统领全篇的总规则，对其他章节的规定具有概括和指导作用。本章主要有以下规定：水资源权属的法律制度，开发、利用、节约、保护水资源应当遵循的基本原则，县级以上人民政府应当加强水利基础设施建设，国家对水资源实行取水许可和有偿使用制度，厉行节约用水，建立节水型社会以及水资源管理制度的规定。

　　第一条 为了合理开发、利用、节约和保护水资源，防治水害，实现水资源的可持续利用，适应国民经济和社会发展的需要，制定本法。

　　【释义】 本条是对本法立法宗旨的规定。

　　一、水是人类生存的生命线，人类因水而生存因水而发展。然而，本世纪人类却面临着更加严重的水资源问题。水资源短缺几乎成为世界性的问题。我国是水资源贫乏的国家，人均水资源仅为世界平均水平的1/4。同时，水资源在时间和地区分布上很不平衡，由于所处的独特的地理位置和气候条件，使我国面临水资源短缺、洪涝灾害频繁、水环境恶化(通俗说是“水少”、“水多”、“水脏”)三大水问题，对国民经济和社会发展具有全局影响。 (1)水资源短缺已成为经济社会发展的主要制约因素。按目前的正常需要和不超采地下水时，全国年缺水总量约为300亿-400亿立方米;在一般年份，农田受旱面积1亿-3亿亩，因旱减收粮食200亿-300亿公斤;许多地区因缺水造成工农业争水、城乡争水、地区间争水、超采地下水和挤占生态用水。近几年北方持续干旱，给工农业造成了较大影响，也给城市、农村居民生活用水造成很大困难。 (2)洪涝灾害频繁，防洪安全缺乏保障。20世纪90年代的10年中有6年发大水，特别是1998年的严重洪涝灾害。每年洪涝灾害都造成上千亿元的经济损失，使多年的经济建设成果毁于一旦。近几年我国重点堤防的工程有了较大改善，长江、黄河等大江大河的防洪形势有了明显的改观。但从总体上看，洪水灾害仍然是中华民族的心腹之患。 (3)水环境恶化已成为不容忽视的重要问题。我国水体水质总体上呈恶化趋势，2000年全国污水排放量为620亿立方米，其中近80%未经处理直接排入江河湖库水域。北方一些地区“有河皆干、有水皆污”;南方则许多重要河湖污染严重，水事纠纷不断增加。

　　《水法》是水资源管理方面的基本法律。除《水法》外，我国还先后制定了有关涉水方面的法律、行政法规，如《防洪法》、《水污染防治法》、《水土保持法》以及《城市供水条例》、《取水许可制度实施办法》、《防汛条例》、《水库大坝安全管理条例》、《河道管理条例》等，这些法律、行政法规的制定对合理开发、利用、保护水资源，防治水害和水污染，保护和改善环境，实现可持续发展都具有十分重要作用。

　　二、根据本条规定，《水法》的立法宗旨包括以下几个方面内容：

　　(一)合理开发、利用水资源，防治水害。开发、利用水资源与防治水害是《水法》的核心内容，也是《水法》的直接立法目的。《水法》列专章对水资源开发利用作了规定，防治水害则由《防洪法》作专门规定。我国降雨70%-80%集中在6月-9月汛期，洪涝灾害严重，水资源的可利用率低，因此只有在江河、湖泊修建蓄水、引水、提水工程，调蓄径流，才能满足工农业生产和人民生活的需要。开发、利用水资源与防治水害是关系治国安邦的大事。为此《水法》规定，开发利用水资源和防治水害，应当全面规划、统筹兼顾、标本兼治、综合利用、讲求效益，发挥水资源的多种功能，协调好生活生产经营和生态用水。这是开发、利用水资源，防治水害的基本原则。我国水资源短缺，时空分布不均，因此应当在统一规划的前提下，合理开发、利用水资源，防治水害。

　　(二)节约和保护水资源。过去我们在水资源开发利用方面，存在着重开源、轻节流，重经济效益、轻生态环境和资源保护的问题。现在我国把水资源问题同粮食、石油一起作为国家的重要战略资源，提高到可持续发展的突出位置。基于这种认识，这次《水法》修改把节约和保护水资源放在突出位置，作为《水法》修改的重点之一，并在立法目的中加以规定。节约和保护水资源与合理开发利用水资源，防治水害是紧密联系，互相促进的，不能将二者割裂开来。从宏观讲，节约用水是解决我国水资源紧缺，减少污废水排放，保护水资源的基本措施，是一项必须长期坚持的方针。因此，《水法》规定，国家厉行节约用水，大力推行节约用水措施，发展节水型工业、农业和服务业，建立节水型社会。目前我国水污染未能达到有效控制，且有加重趋势;地下水超采严重，地下水位下降形成大面积漏斗区，引发地面沉降等地质灾害，同时地下水质污染也有发展趋势。特别是我国水资源紧缺，地表径流对污染物的稀释能力低，必须对水质与水量、水污染防治与水资源综合开发利用统筹考虑。为了满足水资源可持续利用的需要，采取经济的、法律的、行政的手段，合理安排水资源的开发利用，保护水资源是非常必要的，保护水资源也是这次《水法》修改的重要内容。《水污染防治法》和《水法》对水资源保护问题都作了规定，但各有侧重，彼此相互衔接。《水法》对制定水功能区划、维持江河的合理流量、维护水体的自然净化能力和建立饮用水源保护区、控制开采地下水等都作了规定。

　　(三)实现水资源的可持续利用，适应国民经济和社会发展的需要。合理开发、利用水资源，防治水害，节约和保护水资源的最终目的是实现水资源的可持续利用，适应国民经济和社会发展的需要。水资源的可持续利用的主要含义有：一是在人类与自然相和谐的前提下，不但提高人们生活质量和环境承载能力、满足一个地区人们的用水需要，而且也不损害别的地区人们满足其需要的发展;二是防止追求眼前的发展，造成污染和枯竭而影响长远的发展。近20年来，随着我国经济社会的快速发展、城市化进程的加快和人民生活水平的不断提高，水资源短缺、洪涝灾害频繁、水环境恶化问题日益突出，已成为我国经济和社会可持续发展的重要制约因素，水资源的可持续利用是实现新时期经济社会发展目标，实现经济社会可持续发展具有基础性、全局性和战略性的问题。中国工程院《中国可持续发展水资源战略研究报告》指出，到2030年，我国人口将达到16亿，人均占有的水资源量将下降到1700立方米左右，接近国际公认的警戒线，而那时国民经济需水总量将增加1600亿立方米;与此同时全国城市污水排放量将增加到850亿-1060亿吨，水污染已成为不亚于洪灾、旱灾的严重灾害。1993年国务院通过了《中国21世纪议程》，内容涵盖中国人口、经济、社会、资源、环境的可持续发展战略、政策和行动框架，强调“逐步建立国家可持续发展的政策体系、法律体系”。我国的水利事业正面临从传统水利向现代化水利、可持续发展水利转变，在继续做好防洪抗旱、防灾减灾工作的同时，应把解决水资源短缺和水污染问题放到重要的位置。这次《水法》修改将实现水资源的可持续利用作为重要的指导思想，通过制定水资源规划，合理配置水资源，协调好生活、生产和生态用水，特别是加强水资源开发、利用中对生态环境的保护，以实现水资源的可持续利用，适应国民经济和社会发展的需要。

　　第二条 在中华人民共和国领域内开发、利用、节约、保护、管理水资源，防治水害，适用本法。

　　本法所称水资源，包括地表水和地下水。

　　【释义】 本条是对本法适用范围及水资源定义的规定。

　　一、法律的适用范围，也称法律的效力范围，包括法律的时间效力，即法律从什么时候开始发生效力和什么时候失效;法律的空间效力，即法律适用的地域范围;法律对人、事的效力，即法律对什么人、行为适用。关于《水法》的时间效力问题，由本法第82条规定。本条第1款是对本法适用的地域范围和对人、事的适用范围作出的规定，主要包含两层意思：

　　(一)本法适用的地域范围，是中华人民共和国境内，即陆域范围。它包括在我国主权所及的全部领域内。一般讲，法律的地域效力范围的普遍原则，适用于制定它的机关所管辖的全部领域。《水法》作为全国人大常委会制定、颁布的法律，其效力自然在我国境内。这里需要指出的是，根据我国《香港特别行政区基本法》和《澳门特别行政区基本法》的规定，只有列入这两个基本法附件三的全国性法律，才能在这两个特别行政区适用。《水法》没有被列入这两个基本法的附件三中。因此，《水法》不适用于我国香港和澳门两个特别行政区。

　　(二)本法适用的主体范围，包括一切从事开发、利用、节约、保护、管理水资源，防治水害活动的单位或个人。这里的“单位”，可以是我国的法人和其他组织，也可以是外资企业以及其他组织;“个人”既可以是中国公民个人，也可以是外国人。上述主体在我国境内从事开发、利用、节约、保护、管理水资源，防治水害活动的，都必须遵守《水法》。

　　(三)本法适用范围不包括有关海水的开发、利用、保护、管理和防洪活动、水污染防治。本法第80条规定：“海水的开发、利用、保护和管理，依照有关法律的规定执行。”《海域使用管理法》、《海洋环境保护法》对海水的开发、利用、保护和管理已有规定，因此海水的开发、利用、保护和管理，不适用本法。本法第81条规定：“从事防洪活动，依照防洪法的规定执行。”“水污染防治，依照水污染防治法的规定执行。”

　　二、本法所称水资源，包括地表水和地下水。地球上的水分布在海洋、冰川、雪山、湖泊、沼泽、河流、大气、生物体、土壤和地层中，它们相互作用并不断交换，形成一个完整的水系统。全球97.5%是咸水，而能参与全球水循环、在陆地上逐年可以得到恢复和更新的淡水资源，数量仅为全球水储量的0.2%。这部分淡水与人类的关系最密切，且具有经济利用价值。这部分陆地上可供人们使用的淡水就是通常所说的水资源，一般包括地表水和地下水，它们都靠降水补给。地表水主要有河流和湖泊水，由大气降水、冰川融水和地下水补给，经河川径流、水面蒸发、土壤入渗的形式排泄;地下水为储存于地下含水层的水量，由降水和地表水的下渗补给，以河川径流、潜水蒸发、地下潜流的形式排泄。地表水包括河流、冰川、湖泊、沼泽等水体;地下水是地下含水量的动态水量，用地下水的补给量来表示。《水法》规定的水资源，包括地表水和地下水，主要考虑地表水与地下水之间互相联系且相互转化，不能分割管理，必须加强统一配置、管理和保护。

　　第三条 水资源属于国家所有。水资源的所有权由国务院代表国家行使。农村集体经济组织的水塘和由农村集体经济组织修建管理的水库中的水，归各该农村集体组织使用。

　　【释义】 本条是对我国水资源权属法律制度的规定。

　　一、水是人类生活和社会生产的基本物质，人们在开发利用水资源的过程中，形成复杂的权益关系。随着社会的发展，人类开发利用水资源的规模越来越大，水越来越成为影响整个社会生活的重要因素，水资源权属已成为不能回避的重要法律问题。水资源权属法律制度是水资源所有权和因占有、使用水资源而产生的各种相关财产权益(如取水权)的统称。由于水资源是一种动态的资源，具有多种功能，可以重复使用，决定了水资源权属与一般的财产权又有所不同，具有自己的特点。世界各国在长期的社会发展和用水实践中形成了自己成文或者不成文的水资源权属法律制度，这些规范的产生和存在都有其历史的合理性。因此，水资源权属法律制度是与不同国家和地区的社会制度、水资源状况、历史习惯、文化传统等紧密相关的，统一模式的水资源权属法律制度是不存在的。水资源权属法律制度的建立和完善是制定各种水事法律规范、设定水事法律关系中权利义务关系的基础。因此，进一步完善水资源权属法律制度是这次《水法》修订的一个重要内容。

　　二、水资源属于国家所有。我国《宪法》第6条规定，“中华人民共和国社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制”;第9条规定，“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有”。我国水资源短缺，人均占有量只有世界人均水平的1/4，同时在时空分布上极不均衡。因此，水资源是我国最宝贵的自然资源之一，是实现可持续发展的重要物质基础。只有严格依照《宪法》的规定，坚持水资源属于国家所有，即全民所有，才能保障我国水资源的合理开发、利用、节约、保护和满足各方面对水资源日益增长的需求，适应国民经济和社会发展的需要。原《水法》就依据《宪法》作出规定，“水资源属于国家所有，即全民所有”。新《水法》仍然延续了这一规定。新《水法》第2条还明确规定，“本法所称水资源，包括地表水和地下水”。因此，水资源属于国家所有的含义是地表水、地下水和其他形态的水资源都属于国家所有。水资源属于国家所有是我国水资源权属法律制度的基础和核心，一切水事立法都必须遵循和维护这一制度。

　　随着水资源紧缺和水环境污染成为一个世界性的重大难题，把水资源作为一种公共资源、公共财产由政府加强对水资源开发利用的控制和管理已逐渐成为当今世界的一种趋势。例如，南非1998年通过的新《水法》在序言中规定，“人们认识到水是一种稀有的，且时空分布不均衡的国有资源”; “人们还认识到水是一种属于全体人民的自然资源，而以往南非的种族歧视的法律和制度妨碍了人们公平公正地得到水，也妨碍了水资源的合理开发和利用;现在人们承认应由中央政府全面负责管理全国的水资源及其开发和利用，包括公平公正地分配水资源使其得到有效益的利用和分配”。

　　三、水资源的所有权由国务院代表国家行使。原《水法》在规定水资源属于国家所有时并没有明确规定水资源国家所有权的主体代表。由国务院代表国家行使国有水资源的所有权是这次《水法》修订新作出的规定。国有水资源受法律保护，水资源属于国家所有的法律表现形式是水资源的国家所有权。根据《民法通则》的规定，“财产所有权是指所有人依法对自己的财产享有占有、使用、收益和处分的权利”。因此，水资源的所有权由国务院代表国家行使，是指国务院代表国家(即全民)依法行使对国有水资源的占有、使用、收益和处分的权利。在法律上规定国务院是国有水资源所有权的代表，一是明确地方各级人民政府不是国有水资源的所有权代表，无权擅自调配、处置水资源，只能依法或者根据国务院的授权调配、处置水资源;二是赋予国务院行使国有水资源资产管理的职能，水资源有偿使用的收益权归中央人民政府，国务院有权决定国有水资源有偿使用收益的分配办法。明确水资源的所有权由国务院代表国家行使，为进一步改革和完善我国的水资源管理体制，加强水资源的统一管理，优化水资源的配置确立了坚实的法制基础。

　　四、农村集体经济组织的水塘和由农村集体经济组织修建管理的水库中的水，归各该农村集体经济组织使用。根据《宪法》关于水流自然资源属于国家所有、即全民所有的规定，从我国水资源紧缺的实际状况出发，借鉴世界水资源管理立法的一些新实践、新经验。新《水法》对原《水法》第3条第2款“农业集体经济组织所有的水塘、水库中的水，属于集体所有”的规定作了上述修改。这样修改符合《宪法》和我国的实际，有利于国家加强对水资源的统一管理和优化配置，真正实现以水资源的可持续利用支持经济社会可持续发展的立法目的。同时，根据《民法通则》有关国家所有的森林、山岭、草原、荒地、滩涂、水面等自然资源可以依法确定由集体所有制单位使用的规定，为尊重历史习惯，充分保护农村集体经济组织和农民兴办农田水利设施、合理开发利用水资源的积极性及其相关合法权益，本条作了农村集体经济组织的水塘和由农村集体经济组织修建管理的水库中的水，归各该农村集体经济组织使用的规定。此外，新《水法》还明确规定： (1)农村集体经济组织及其成员使用本集体经济组织的水塘、水库中的水不实行取水许可和有偿使用制度。 (2)农村集体经济组织或者其成员依法在本集体经济组织所有的集体土地或者承包土地上投资兴建水工程设施的，按照谁投资建设谁管理和谁受益的原则，对水工程设施及其蓄水进行管理和合理使用。 (3)农村集体经济组织修建水库应当经县级以上地方人民政府水行政主管部门批准。这些规定既维护了国家水资源所有权的完整性和统一性，加强了国家对水资源的宏观管理，也充分保护了农村集体经济组织和农民现有的用水权益，保持了我国水资源权属法律制度的延续性和稳定性。

　　第四条 开发、利用、节约、保护水资源和防治水害，应当全面规划、统筹兼顾、标本兼治、综合利用、讲求效益，发挥水资源的多种功能，协调好生活、生产经营和生态环境用水。

　　【释义】 本条是对开发、利用、节约、保护水资源和防治水害应当遵循的基本原则的规定。

　　一、水是人类赖以生存与经济社会发展不可替代的基础性资源，也是生态环境的基本要素。与土地、森林、草原、矿产等自然资源不同，它是大气降雨再生的动态资源。地表水与地下水相互转换，上下游、干支流、左右岸、水量水质相互关联，相互影响。水资源还具有多功能性，且可重复使用，水资源可以用来发电、灌溉、航运、供水、渔业等;水资源有利害双重性，它既能兴利，又能为害。水多了会闹水灾，水少了会闹旱灾，水脏了会影响生态环境。因此，开发、利用、节约、保护水资源和防治水害的各项活动，都应当全面规划、统筹兼顾、标本兼治、综合利用、讲求效益，发挥水资源的多种功能，协调好生活、生产经营和生态环境用水。这一基本原则是建国以来水利建设的实践总结。只有这样，才能实现水资源的可持续利用、保障我国经济社会的可持续发展。

　　二、水资源的供求关系与国家的政治、经济、社会发展密切相关，对开发、利用、节约、保护水资源和防治水害的认识是随着经济社会的发展而不断深化的。在生产力水平不发达时期，对水流的控制能力也很低，尽管水资源的开发利用比较任意，但由于用水量很少，对水资源的破坏并不严重;对水资源管理的要求也不高，比较粗放。随着经济社会的发展，人口的增加，人类对水的开发利用程度会越来越高，水的利用量会越来越大，水供求矛盾日益突出，水污染问题也日趋严重。据统计，在过去的20世纪，全世界总耗水量增加了6倍多。我国的水资源问题主要是短缺问题。全球气候变化对我国水资源的影响表现在北方河流出现了长达20年左右的持续枯水期，南方部分河流则出现了大洪水，全国旱涝灾害频繁。长期以来，在水资源的开发利用过程中，重开源轻节流、重经济效益轻生态与环境保护，加之一些地区不合理地开发利用水资源、用水浪费和水污染，使缺水矛盾加剧，造成生态环境恶化，成为经济社会发展的重要制约因素。同时，水资源宏观配置尚未建立，难以实施水资源的合理配置、高效利用和有效保护。为了加强对水资源开发、利用的宏观管理，合理配置水资源，规范水资源分配行为，减少用水矛盾，使经济社会的发展与水资源状况相适应，这次修改《水法》将“水资源规划”单列一章作了规定。同时规定了水中长期供求规划制度，建立了跨行政区域的水量分配方案和旱情紧急情况下的水量调度预案制度;开发、利用水资源应当首先满足城乡居民生活用水，并兼顾农业、工业、生态环境用水及航运等需要;各级政府应当加强对灌溉、排涝、水土保持工作的领导，促进农业发展;国家鼓励开发利用水能资源、水运资源及对雨水、微咸水收集、开发利用和对海水的利用、淡化。

　　三、水资源的流动性、可再生性、可重复利用性、多功能性、不可替代性，决定了开发、利用、节约、保护水资源和防治水害，是相互联系的整体。在开发、利用、节约、保护水资源中，保护是前提，保护水资源的目的是利用，即满足水资源可持续利用;开发是利用的基础，在保护中开发，在开发中保护水资源，即科学、合理开发水资源;节约水资源，是指通过采取经济、法律、行政、技术等手段，达到水资源的合理、高效使用，减少水资源的消耗和废污水的排放。同时，开发利用水资源中要坚持兴利与除害相结合，兼顾上下游、左右岸和有关地区之间的利益，充分发挥水资源的综合效益，并服从防洪的总体安排。实现水资源的可持续利用，努力做到人与自然的和谐，开发利用水资源必须协调好生活、生产经营和生态环境用水。生态环境用水是指生态环境修复与建设或维护现状生态环境质量不至于下降所需的最小需水量。为此首先必须下大力气重点解决城市供水和农村人畜饮水，满足生活用水需要，确保饮水安全。其次，在协调生态环境用水的前提下，合理规划和保障经济社会的用水，建设节水高效的现代灌溉农业和现代旱地农业，调整农业产业结构，防止灌溉农业的盲目发展而导致生态环境的恶化;着力解决城市和工业用水问题，缓解城市缺水矛盾，要采取节流优先、治污清源、多渠道开源的城市水资源可持续利用战略，根据水资源状况，合理确定工业、城市发展规模和产业结构，避免发展高耗水、重污染的工业项目，实现城市建设与水资源、水环境相协调发展。总之，开发、利用、节约、保护水资源和防治水害，必须坚持全面规划、统筹兼顾、标本兼治、综合利用、讲求效益，发挥水资源的多种功能，协调好生活、生产经营和生态环境用水。

　　第五条 县级以上人民政府应当加强水利基础设施建设，并将其纳入本级国民经济和社会发展计划。

　　【释义】 本条是关于加强水利基础设施建设并将其纳入国民经济和社会发展计划的规定。

　　水利基础设施是开发、利用、节约、保护水资源和防治水害的物质基础，在保护人民生命财产安全和现代化建设中发挥着重要作用。本条规定的“水利基础设施”主要是指大中型水利基础设施。由特殊的自然、地理条件所决定，历史上我国都把兴修水利、治理江河作为治国安邦的大事。新中国成立以来，开展了大规模的水利建设，取得了举世瞩目的伟大成就。共修建、加固了26万公里的堤防，修建了8.5万座水库(大中型)，初步控制了大江大河常遇洪水;形成了5800亿立方米的年供水能力;灌溉面积从2.4亿亩增加到8.2亿亩;累计治理水土流失80多万平方公里。经济社会的发展对水利建设工作提出了新的、更高的要求，水利基础设施建设只能加强不能削弱。 (1)人口的增加和经济发展，使得洪涝灾害的淹没损失成倍增长，相应地防洪工程的标准、质量就需要提高，防汛任务也更加艰巨。20世纪90年代的10年中有6年发生大水，特别是1998年的严重洪涝灾害牵动了全国工作大局。此后，中央和地方加大了防洪投入，重点堤防的工程状况有了较大改善，长江、黄河等大江大河的防洪形势有了明显改观。从总体上看，我国江河的防洪工程还没有达到规划标准。 (2)从农业发展上看，我国农业发展进入新的发展阶段，农业和农村经济结构需要进行战略性调整，农业中低产田的改造、灌溉方式的转变、园田化建设、更高层次的水土整治等将是今后农村水利的重要任务。从城市发展看，随着城市化进程的加快，水利服务领域进一步扩大，城市防洪、供水、水资源保护、水土保持等任务越来越重。 (3)水资源短缺已成为我国特别是北方地区经济社会发展的严重制约因素，水利建设的任务繁重。

　　鉴于我国水资源出现的新情况和新问题，水利基础设施建设的任务十分繁重，需要从法律上保证将水利基础设施纳入各级政府的国民经济和社会发展计划。为此本法规定：“县级以上人民政府应当加强水利基础设施建设，并将其纳入本级国民经济和社会发展计划。”这是这次《水法》修改新增加的内容。

　　第六条 国家鼓励单位和个人依法开发、利用水资源，并保护其合法权益。开发、利用水资源的单位和个人有依法保护水资源的义务。

　　【释义】 本条是关于国家鼓励并保护单位和个人依法开发、利用水资源和单位、个人有依法保护水资源义务的规定。

　　一、国家鼓励单位和个人依法开发、利用水资源有以下几层意思： (1)单位和个人开发、利用水资源要依法进行，这里的“依法”包括依照本法及相关法律和行政法规。水资源属于国家所有，是重要的公共资源，单位和个人开发、利用水资源必须符合水资源规划，并依法经过批准。 (2)国家鼓励单位和个人依法开发、利用水资源中的“水资源”包括各种水资源，如雨水、微咸水、再生水等，本法第24条、第52条规定国家鼓励对这些水资源的开发、利用。同时国家鼓励单位和个人依法开发、利用水能、水运资源，本法第26条、第27条对此作了规定。 (3)单位和个人在依法开发、利用水资源中，也要同时依法保护水资源，也就是在保护中开发。

　　二、单位和个人有依法开发、利用水资源的权利，同时也有依法保护水资源的义务，权利义务对等，享受权利的同时必须履行义务。本法的这一规定必将调动单位和个人依法保护、开发、利用水资源的积极性，有利于我国水利事业的发展。

　　第七条 国家对水资源依法实行取水许可制度和有偿使用制度。但是，农村集体经济组织及其成员使用本集体经济组织的水塘、水库中的水的除外。国务院水行政主管部门负责全国取水许可制度和水资源有偿使用制度的组织实施。

　　【释义】 本条是关于国家对水资源实行取水许可和有偿使用制度的规定。

　　一、水是基础性的自然资源和战略性的经济资源，水资源属于国家所有。国家为了开发、利用和保护好水资源，实现水资源的可持续利用，使水资源更好地造福于全体国民，更好地支持经济社会的可持续发展，对水资源实行取水许可制度和有偿使用制度。对水资源依法实行取水许可制度和有偿使用制度，是使水资源管理体制和运行机制适应市场经济体制和加强政府宏观调控的需要。它有利于有效控制水的需求，缓解一些地区严重缺水的局面;有利于水资源利用方式由粗放型向集约型转变，促进节约用水，建立节水型社会;有利于国家对水资源宏观管理措施的落实，促进水资源的合理配置和可持续利用，以较小的水资源代价实现国民经济的持续增长。总之，对水资源依法实行取水许可制度和有偿使用制度符合我国的国情和建立市场经济体制的需要，体现了新时期依法管水和全面建设小康社会的时代要求。本条规定为进一步健全完善和实行这两项制度提供了法律依据。

　　二、国家对水资源依法实行取水许可制度。取水许可制度在原《水法》第32条已经规定，“国家对直接从地下或者江河、湖泊取水的，实行取水许可制度”。1993年国务院还制定颁布了《取水许可制度实施办法》，水利部相继制定颁布了《取水许可审批程序规定》、《取水许可监督管理办法》等部门规章，一些省级政府制订了实施细则等地方政府规章。取水许可制度的实施使水资源开发利用逐步纳入了法制轨道，促进了水资源的保护、节约和优化配置，加强了水资源的统一管理。实施取水许可制度虽然已经取得一定成效，但也还存在一些问题。主要是取水许可制度的实施还未与建立取水权制度、对取用水全面实行权属管理相联系;取水许可审批取水量的方法程序过于简单，科学性不足;由于水资源管理体制尚未完全理顺，存在一些重复许可发证的现象;监督管理措施还不够完善等。这次《水法》修订除在“水资源配置和节约使用”一章(第五章)中保留了取水许可制度的有关规定外，还将取水许可制度作为国家基本的水资源管理制度在总则的本条中作了专门规定。为了依法保障取水许可制度的实施，新《水法》还在法律责任一章中对违反取水许可制度，未经批准擅自取水和未依照批准的取水许可规定条件取水的行为规定了相应的行政处罚。

　　三、国家对水资源依法实行有偿使用制度。水资源有偿使用制度，是指国家以水资源所有者和管理者的双重身份，为实现所有者权益，保障水资源的可持续利用，向取用水资源的单位和个人收取水资源使用费的制度。我国长期在计划经济体制下，对水资源主要采取行政调配、无偿使用的方式，加上经济技术的原因，用水效率与发达国家差距很大。例如，日本的单位GDP用水量相当于我国的1/30，美国为我国的1/20，法国为我国的1/17。而我国又是世界上人均水资源短缺的国家之一，进入21世纪，随着人口增长和经济社会发展，水资源短缺形势将更加严重，对我国的可持续发展将构成最严重的挑战。 "喝大锅水”的状况不能再延续下去了，必须建立一个适应我国水情和市场经济体制的水资源使用制度。由于水资源在人们生活和生产过程中，在保障社会经济可持续发展中具有使用价值和不可替代性，使其同时也具有了价值。因此，国家所有，即全民所有的水资源也需要有一定的实现方式，以提高水资源的利用效率，促进水资源的合理开发利用，更好地满足全社会、各方面对水资源日益增长的需求。原《水法》虽然没有规定对水资源全面实行有偿使用制度，但对特定取水征收水资源费的问题已经作出了规定。原《水法》第34条规定，“对城市中直接从地下取水的单位，征收水资源费;其他直接从地下或者江河、湖泊取水的，可以由省、自治区、直辖市人民政府决定征收水资源费”。目前，全国已有二十多个省、自治区、直辖市颁布了征收水资源费的办法和标准。征收水资源费工作的开展为全面实行水资源有偿使用制度取得实践经验，打下了一些基础。但由于目前水资源费标准普遍偏低，未反映水资源本身的价值和稀缺程度，以及征收范围不全面等，水资源有偿使用制度还远不够健全和完善，还需要依法进一步改进。九届全国人大第四次会议通过批准的《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》提出：“要依法保护并合理开发土地、水、森林、草原、矿产和海洋资源，完善自然资源有偿使用制度和价格体系，逐步建立资源更新的经济补偿机制。”因此，新《水法》将水资源有偿使用制度作为国家又一项基本的水资源管理制度在总则的本条中作了专门规定。此外，原《水法》对取水许可和收取水资源费两项制度是分别作出规定的，两者之间并没有直接的联系。而这次《水法》修订为了健全完善我国的水资源权属法律制度，建立取水权法律规范，将实施取水许可和收取水资源费两项制度紧密相连，明确规定除家庭生活和零星散养、圈养畜禽饮用等少量取水的以外，直接从江河、湖泊或者地下取用水资源的单位和个人，应当按照国家取水许可制度和水资源有偿使用制度的规定，向水行政主管部门或者流域管理机构申请领取取水许可证，并缴纳水资源费，取得取水权。就是将取得取水许可证和缴纳水资源费作为取得取水权的前提条件。这就为进一步健全完善我国的水资源权属法律制度和取水许可、水资源有偿使用制度提供了法律依据，为在国家宏观调控下进一步运用市场机制配置水资源创立了法制基础。

　　四、农村集体经济组织及其成员使用本集体经济组织的水塘、水库中的水不实行取水许可制度和有偿使用制度。根据《宪法》和本法的规定，水资源属于国家所有。国家鼓励单位和个人依法开发、利用水资源，并保护其合法权益。我国是一个农业大国，农业是国民经济的基础，而水利又是农业的命脉，为了保持我国水资源归属和开发利用法律制度的稳定性和延续性，调动农村集体经济组织和农民兴修农田水利设施的积极性，本法除在第3条规定，农村集体经济组织的水塘和由农村集体经济组织修建管理的水库中的水，归各该农村集体经济组织使用外，又在本条进一步明确规定，农村集体经济组织及其成员使用本集体经济组织的水塘、水库中的水不实行取水许可制度和有偿使用制度，以切实保护农村集体经济组织和农民已有的用水权益，避免增加农民在农业用水上的负担，促进农业和农村经济的持续、稳定、健康发展，实现全面建设小康社会的目标。

　　五、国务院水行政主管部门负责全国取水许可制度和水资源有偿使用制度的组织实施。根据本法规定，国务院水行政主管部门负责全国水资源的统一管理和监督工作。取水许可制度和水资源有偿使用制度是统一管理水资源的基本制度，因此本条明确授权由国务院水行政主管部门负责全国取水许可制度和水资源有偿使用制度的组织实施。此外，本法还授权国务院制定实施取水许可制度和征收管理水资源费的具体办法。国务院水行政主管部门应当按照本法和国务院有关行政法规具体组织实施取水许可制度和水资源有偿使用制度，实现以水资源的可持续利用、支持经济社会的可持续发展的目标。

　　第八条 国家厉行节约用水，大力推行节约用水措施，推广节约用水新技术、新工艺，发展节水型工业、农业和服务业，建立节水型社会。

　　各级人民政府应当采取措施，加强对节约用水的管理，建立节约用水技术开发推广体系，培育和发展节约用水产业。

　　单位和个人有节约用水的义务。

　　【释义】 本条是对国家厉行节约用水、建立节水型社会和政府加强节水管理及单位、个人节水义务的规定。

　　一、厉行节约用水，建立节水型社会是由我国水资源的实际情况所决定的，是我国经济社会发展中一项战略性、全局性、必须长期坚持的国策。本条所称节约用水是指通过依法采取行政、经济、技术和宣传教育等手段，依靠科技进步和体制机制创新，减少用水过程中的损失和浪费，提高水资源的使用效率。我国是世界上人均水资源短缺的国家之一，人均占有的水资源只有2000多立方米，不足世界人均水平的1/4。我国水资源还有两个特殊性，一是由于降雨的时空分布不均，水工程对此的调控能力不足，使水资源与经济社会的需求不相适应;二是水资源区域分布与生产力布局不相匹配，我国西北约2/3国土面积上的人口、耕地、国民生产总值与水资源在全国所占的比重严重失衡，均属于资源性缺水地区。目前，全国每年缺水近400亿立方米，其中农村、农业缺水约300亿立方米，城市、工业缺水约60亿立方米。农村还有2400多万人饮水困难没有得到解决;600多个城市中有400多个缺水，其中100多个城市严重缺水，约有⒈5亿城市人口的日常生活因缺水而受到不同程度的影响。进入新世纪，随着我国人口和经济社会的持续增长、发展，水资源的短缺形势将更加严峻。因此，厉行节约用水，建立节水型社会是客观需要，势在必行，可以说是惟一的选择。

　　二、原《水法》对节约用水问题已作出一些规定，节水工作也取得了一定成效。例如，农业灌溉亩均用水量由20世纪80年代初的近600立方米下降到现在的400多立方米;工业万元产值用水量由600多立方米下降到现在的约78立方米。但是，我国的用水效率与发达国家仍存在很大差距，不合理用水现象还普遍存在，污水处理和回用程度很低，节水管理还比较薄弱。从总体上说，节约用水工作与社会经济发展需求仍不相适应。因此，进一步建立和完善节约用水的法律制度，增加可操作的具体制度和措施也是本次《水法》修订的一个重要内容。除了在总则第1条立法目的和第2条适用范围的规定中分别增加了“节约”水资源的内容，还在本条对国家节水的目标、任务和措施及其方针、政策和各级人民政府的职责和用水单位、个人的节水义务等作出了明确的规定。

　　新《水法》除了在总则中对节水问题作了本条的原则规定外，还在水资源开发利用、配置和节约使用等有关章节中对节约用水的若干制度作出了具体规定。

　　三、单位和个人有节约用水的义务。节水工作涉及全社会的各行业、各部门和千家万户，只有全社会共同努力，各尽其责，才能取得成效。本条明确规定每个单位和个人都有节水的义务，就是为了提高全民的“水危机”感与节水意识，让节水成为全社会和全体公民的自觉行动。同时，本法在“法律责任”一章中，还对一些违反本法规定，不承担节水义务的行为，例如生产、销售或者在生产经营中使用国家明令淘汰的落后的、耗水量高的工艺、设备和产品的行为，建设项目的节水设施没有建成或者没有达到国家规定的要求就擅自投入使用的行为等，规定了相应的处罚措施。

　　第九条 国家保护水资源，采取有效措施，保护植被，植树种草，涵养水源，防治水土流失和水体污染，改善生态环境。

　　【释义】 本条是关于国家采取植树种草等保护植被的措施，保护水资源，防治水土流失和水体污染，改善生态环境的规定。

　　水是重要的自然资源，也是构成环境的基本要素，水资源既有经济功能，又有生态功能。通过保护植被，植树种草，涵养水源，防治水土流失和水体污染，达到保护水资源，改善生态环境的目的。没有水就没有生态，只有改善生态环境，才能涵养水源。为此，我国制定了相关的保护水资源和改善生态环境的法律，这些法律主要有：《森林法》、《草原法》、《水土保持法》、《水污染防治法》。这些法律都规定了植树种草、保护和增加植被、防治水土流失和水体污染的具体措施，从而在法律制度上使生态环境得到改善、水资源得到保护。这些法律的制定和实施对做好我国生态建设起到重要作用，近几年我国生态环境保护和建设工作也取得了一定成绩。但是全国生态环境状况仍面临着严峻形势，突出表现在：长江、黄河等大江大河源头的生态环境恶化呈加速趋势，沿江河的重要湖泊、湿地日趋萎缩，特别是北方地区的江河断流、湖泊干涸、地下水位下降严重，加剧了洪涝灾害的危害和植被退化、土地沙化。生态环境的继续恶化，将严重影响我国经济社会的可持续发展和生态安全。为此，国家在实施西部大开发战略中将西部地区的生态环境保护和建设作为重点任务，在长江上游、黄河上中游国家实行退耕还林还草工作。为全面实施可持续发展战略，落实环境保护基本国策，巩固生态建设成果，努力实现祖国秀美山川的宏伟目标，提出到2010年基本遏制生态环境破坏趋势，建设一批生态功能保护区，力争使长江、黄河等大江大河的源头区，长江、松花江流域和西南、西北地区的重要湖泊、湿地，西北重要的绿洲，水土保持重点预防保护区及重点监督区等重要生态功能区的生态系统和生态功能得到保护和恢复。

　　第十条 国家鼓励和支持开发、利用、节约、保护、管理水资源和防治水害的先进科学技术的研究、推广和应用。

　　【释义】 本条是关于国家鼓励和支持开发、利用、节约、保护、管理水资源和防治水害的先进科技的研究、推广和应用的规定。

　　一、做好开发、利用、节约、保护、管理水资源和防治水害工作，一要靠投入，国家建立有效的水利投资运行机制，继续增加对水利基础设施的投入的同时，鼓励社会各界及境外投资者通过多渠道、多方式投资兴办水利项目，促进水资源的合理开发和可持续利用，有效防治水旱灾害，缓解水资源对国民经济发展的制约。二要靠科技进步。开发、利用、节约、保护、管理水资源和防治水害都包含了技术成分，技术水平越高，用水效率越高。科学技术是人类认识和运用自然规律、社会规律能力的集中反映。科学技术的突飞猛进，给人类经济社会的发展带来极大的推动。科技进步使得人类不断扩大可利用的水资源量。而水资源短缺和不可替代性又促使人类转向了有效利用有限水资源，开源与节流都密切依赖技术、经济和生态等因素。因此开发、利用、节约、保护、管理水资源和防治水害必须有科技支撑，技术因素必须得到高度重视。科学技术的研究与推广、应用是科技支撑的两个方面。水资源作为特殊的公共资源，对开发、利用、节约、保护、管理水资源和防治水害的科学研究与推广、应用国家必须加以有力的鼓励和支持，包括从政策上到资金投入等多方面的全方位的鼓励和支持。

　　二、科学、合理、有效地开发、利用、节约、保护、管理水资源和防治水害是《水法》的立法任务和目标。人们对水问题的认识是随着经济社会的快速发展及工业化、城市化、农业现代化进程加快而不断深化的。过去我国对开发、利用、节约、保护、管理水资源和防治水害的科学技术的研究、推广和应用重视不够，存在的问题较多，既有体制方面的原因，也有认识问题。我国在这些方面既有有关科学技术研究落后问题，也有现有技术没有得到推广、应用问题，从某种程度上技术推广存在的问题更为突出，急需建立有效的技术推广机制。因此国家鼓励和支持这方面的科学技术的研究、推广和应用，对科学、合理、有效地开发、利用、节约、保护、管理水资源和防治水害，推动水资源的可持续利用。《水法》的上述规定是十分必要的。

　　第十一条 在开发、利用、节约、保护、管理水资源和防治水害等方面成绩显著的单位和个人，由人民政府给予奖励。

　　【释义】 本条是关于开发、利用、节约、保护、管理水资源和防治水害工作的奖励规定。

　　奖励是对某种有利于社会发展和进步的行为给予的奖赏和鼓励，奖励包括物质奖励和精神奖励;奖励对受奖励者是一种价值肯定，对他人则是一种激励和鞭策，目的是引导人们的价值取向。根据本条规定，奖励的对象、范围和条件是对在开发、利用、节约、保护、管理水资源和防治水害等方面成绩显著的单位和个人，实施奖励的机关是各级人民政府，各级人民政府应当按照国家规定对在开发、利用、节约、保护、管理水资源和防治水害等方面成绩显著的单位和个人给予奖励。根据国家规定，奖励制度包括发明奖励制度、科学技术奖励制度、合理化建议和技术改进奖励制度以及与奖励有关的专利制度、发明权制度等等。奖励的标准可以由各级人民政府决定。

　　第十二条 国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制。

　　国务院水行政主管部门负责全国水资源的统一管理和监督工作。

　　国务院水行政主管部门在国家确定的重要江河、湖泊设立的流域管理机构(以下简称流域管理机构)，在所管辖的范围内行使法律、行政法规规定的和国务院水行政主管部门授予的水资源管理和监督职责。

　　县级以上地方人民政府水行政主管部门按照规定的权限，负责本行政区域内水资源的统一管理和监督工作。

　　【释义】 本条是对我国水资源管理体制的规定。

　　一、水资源管理体制是国家管理水资源的组织体系和权限划分的基本制度，是合理开发、利用、节约和保护水资源以及防治水害，实现水资源可持续利用的组织保障。改革和完善水资源管理体制，进一步强化水资源的统一管理，是这次《水法》修订的一个重要内容。

　　二、国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制。水是人类赖以生存与经济社会发展不可替代的基础性资源，也是生态环境的基本要素。水资源与土地、森林、矿产等资源不同，它是一种动态的、可再生的资源。流域是一个以降水为渊源、水流为基础、河流为主线、分水岭为边界的特殊区域概念。水资源按照流域这种水文地质单元构成一个统一体，地表水与地下水相互转换，上下游、干支流、左右岸、水量水质之间相互关联，相互影响。这就要求对水资源只有按照流域进行开发、利用和管理，才能妥善处理上下游、左右岸等地区间、部门间的水事关系。水资源的另一特征是它的多功能性，水资源可以用来灌溉、航运、发电、供水、水产养殖等，并具有利害双重性。因此，水资源开发、利用和保护的各项活动需要在流域内实行统一规划、统筹兼顾、综合利用，才能兴利除害，发挥水资源的最大经济、社会和环境效益。目前，以流域为单元进行水资源的管理已经成为世界潮流。1992年，联合国环境与发展会议通过的《二十一世纪议程》指出：水资源的综合管理包括地表水与地下水、水质与水量两个方面，应当在流域一级进行，并根据需要加强或者发展适当的体制。我国重要江河均是跨省区的流域，这一自然特点使得协调流域管理与行政区域管理的关系显得更为重要。

　　三、1988年制定颁布的原《水法》规定“国家对水资源实行统一管理与分级、分部门管理相结合的制度”，为推进我国水资源的统一管理迈出了重要的一步。但由于对水资源的权属管理部门与开发利用部门相互间的关系和职责划分不清，没有明确流域管理机构的职责和权限，导致部门之间职能交叉和职能错位的现象并存，“多龙治水”的问题依然存在。主要表现：一是流域按行政区域分割管理;二是地表水、地下水分割管理;三是水量与水质分割管理。这种管理体制在实践中产生的主要问题有：一是不利于江河防洪的统一规划、统一调度和统一指挥。例如有的地方在汛期上下游、左右岸各自为政，只顾自保，不顾整体，影响全局的防汛抗洪工作。二是不利于水资源统一调度，统筹解决缺水的问题。例如一些地区在枯水期争相抢水，还有一些上游地区大量引水，造成下游地区江河断流、无水可用，给下游的经济社会发展和生态环境带来巨大的损害。三是不利于地表水、地下水统一调蓄，加剧了地下水的过量开发。据统计，全国地下水多年平均超采量67亿立方米，已经形成164个地下水超采区。四是不利于城乡统筹解决城市缺水的问题。五是不利于统筹解决水污染的问题。目前我国跨区域的水污染问题日益严重，局部治理，特别是下游地区治理无法真正改善江河水质和水环境，只有上下游统一治理、统一水量调度才能取得成效。六是不利于水资源经济、社会和环境等综合效益的发挥。新《水法》根据水资源的自身特点和我国的实际情况，借鉴一些国家水资源管理的通行做法和经验，按照资源管理与开发利用管理相分离的原则，确立了流域管理与行政区域管理相结合、统一管理与分级管理相结合的水资源管理体制。

　　四、国务院水行政主管部门负责全国水资源的统一管理和监督工作。水资源统一管理的核心是水资源的权属管理。新《水法》明确规定，水资源属于国家所有，水资源的所有权由国务院代表国家行使。为了实现全国水资源的统一管理和监督，国务院水行政主管部门应当制定全国水资源的战略规划，对水资源实行统一规划、统一配置、统一调度、统一实行取水许可制度和水资源有偿使用制度等。为了实现全国水资源的统一管理和监督，国务院水行政主管部门在国家确定的主要江河、湖泊设立流域管理机构，在所管辖的范围内行使法律、行政法规规定和国务院水行政主管部门授予的水资源管理和监督职责。我国早在20世纪30年代就在主要江河设置了具有现代意义的流域管理机构，例如1935年设立的扬子江水利委员会、1933年设立的黄河水利委员会和1929年设立的导淮委员会等。新中国成立后中央人民政府为了加强对大江大河的规划、治理和管理，在长江、黄河、淮河等流域成立了流域管理机构，其间机构几经变更。到目前我国在长江、黄河、淮河、珠江、海河、辽河这六大江河和太湖流域都成立了作为水利部派出机构的流域管理机构，行使《水法》、《防洪法》、《水污染防治法》、《河道管理条例》等法律、行政法规规定的和水利部授予的水资源管理和监督职责。新《水法》对流域管理机构在水资源监督管理方面的职责进一步作了明确规定，具体包括： (1)水资源的动态监测和水功能区水质状况的监测。 (2)国家确定的重要江河、湖泊以外的其他跨省、自治区、直辖市的江河、湖泊的流域综合规划和区域综合规划的编制。 (3) 在国家确定的重要江河、湖泊和跨省、自治区、直辖市的江河、湖泊上建设水工程的审查。 (4)国家确定的重要江河、湖泊以外的其他跨省、自治区、直辖市的江河、湖泊的水功能区划。 (5)管辖权限范围内的排污口设置审查。 (6)管辖权限范围内的水工程保护。 (7)跨省、自治区、直辖市的水量分配方案和旱情紧急情况下的水量调度预案的制订以及年度水量分配方案和调度计划的制定。 (8)管辖权限范围内的取水许可证颁发和水资源费收取。 (9)水事纠纷处理与执法监督检查等。

　　五、县级以上地方人民政府水行政主管部门依法负责本行政区域内水资源的统一管理工作。我国地域广阔，各地水资源状况和经济社会发展水平差异很大，实行流域管理和行政区域管理相结合的管理体制还必须紧密结合各地实际情况，充分发挥县级以上地方人民政府水行政主管部门依法管理本行政区域内水资源的积极性和主动性。新《水法》规定的流域管理机构与县级以上地方人民政府水行政主管部门在水资源监督管理上的一些具体职责还将由国务院或者国务院水行政主管部门制定的配套行政法规或者政府规章进一步界定。按照《水法》的有关规定，借鉴国外流域管理的成功经验，从总体上说，流域管理机构在依法管理水资源的工作中应当突出宏观综合性和民主协调性，着重于一些地方行政区域的水行政主管部门难以单独处理的问题，而一个行政区域内的经常性的水资源监督管理工作主要应由有关地方政府的水行政主管部门具体负责实施。地方在维护全国水资源统一管理、水法基本制度统一的前提下，也可以结合本地实际制定地方性水法规和有关政府规章，制定有利于本地水资源可持续利用的政策和有关规划、计划，依法加强对本行政区域内水资源的统一管理。

　　第十三条 国务院有关部门按照职责分工，负责水资源开发、利用、节约和保护的有关工作。

　　县级以上地方人民政府有关部门按照职责分工，负责本行政区域内水资源开发、利用、节约和保护的有关工作。

　　【释义】 本条是对县级以上人民政府有关部门在水资源开发、利用、节约和保护的有关工作方面职责的规定。

　　一、水资源是一项多功能、多用途的基础性资源，水资源的开发、利用、节约和保护涉及各行各业，是一项涉及多部门、多领域的工作。新《水法》从我国实际出发，按照资源管理与资源开发利用相分开的原则建立的水资源统一管理体制并不是要将水资源开发、利用、节约和保护的各项工作都集中于一个部门，加强水资源的统一管理和发挥各有关部门的作用两个方面相辅相成，缺一不可。只有各有关部门共同依法把涉及水资源开发、利用、节约和保护的各项工作都做好，才能真正实现以水资源的可持续利用促进经济社会的可持续发展。因此，本条规定国务院有关部门和县级以上地方人民政府有关部门按照职责分工，负责水资源开发、利用、节约和保护的有关工作。

　　二、国务院有关部门在水资源开发、利用、节约和保护工作方面的职责分工由有关法律、行政法规或者国务院批准的各有关部门的“三定”方案规定。例如，根据《水法》的规定，全国的和跨省、自治区、直辖市的水中长期供求规划要经国务院发展计划主管部门审查批准后执行。根据《水污染防治法》的规定，环境保护行政主管部门是对水污染防治实施统一监督管理的机关;经济综合主管部门会同有关部门负责对落后的、耗水量高的工艺、设备和产品实行淘汰制度。县级以上地方人民政府有关部门对本行政区域内水资源开发、利用、节约和保护工作方面的职责分工可以按照职责分工确定。但是，水资源的权属管理必须统一，只能依法由国务院水行政主管部门和县级以上地方人民政府水行政主管部门负责。国务院水行政主管部门和县级以上地方人民政府水行政主管部门与各有关部门应当主动加强联系和合作，各司其职，密切配合，共同把水资源管好、用好、保护好，真正实现水资源的可持续利用，适应国民经济和社会发展的需要。

　　第二章 水资源规划

　　本章共6条，是关于水资源规划的规定。随着经济社会的发展，对水资源的需求急剧增长，缺水和水环境恶化的压力不断增加，为了合理开发、利用、配置、节约和保护水资源，减少用水矛盾，使经济社会发展与水资源的状况相适应，必须强化水资源的宏观管理。为此，《水法》中专门设立了“水资源规划”一章，明确要求开发、利用、节约、保护水资源和防治水害要按照流域、区域统一制定规划，国家制定全国水资源战略规划，并就规划的种类、制定权限与程序、规划的效力与实施等问题以及水文、水资源信息系统建设、水资源调查评价等水资源管理的基础性工作作了具体规定。

　　第十四条 国家制定全国水资源战略规划。

　　开发、利用、节约、保护水资源和防治水害，应当按照流域、区域统一制定规划。规划分为流域规划和区域规划。流域规划包括流域综合规划和流域专业规划;区域规划包括区域综合规划和区域专业规划。

　　前款所称综合规划，是指根据经济社会发展需要和水资源开发利用现状编制的开发、利用、节约、保护水资源和防治水害的总体部署。前款所称专业规划，是指防洪、治涝、灌溉、航运、供水、水力发电、竹木流放、渔业、水资源保护、水土保持、防沙治沙、节约用水等规划。

　　【释义】 本条是对水资源规划体系的规定。

　　一、以水资源的可持续利用支持经济社会的可持续发展，为全面建设小康社会提供有力支撑和保障，是我国新时期水利改革与发展战略目标。开发、利用、节约、保护水资源和防治水害事关经济社会发展的大局和人民群众的根本利益，必须全面规划、统筹安排，即要根据水资源的基本状况和国民经济及社会发展对水资源的各项需求，统一制定规划，确定水资源开发、利用、治理的中、长期目标，并规定实现目标的分步计划。通过规划的制定和执行，为经济社会发展提供五方面的基本保障：一是饮水保障，要优先满足城乡人民生活用水的要求，为城乡居民提供安全清洁的饮用水，改善公共设施和生态环境，逐步提高生活质量;二是经济社会对防洪保安的要求，保障人民生命财产的防洪安全;三是水对粮食安全的保障，基本满足粮食生产对水的需求，改善农业生产条件，为我国粮食安全提供水利保障;四是基本满足国民经济建设用水需求，保障经济持续、快速、健康发展;五是努力满足改善生态环境用水需求，逐步增加生态环境用水，不断改善自然生态和美化生活环境，努力实现人与自然的和谐与协调。本条共分3款，明确了国家和流域、区域的规划包括全国水资源战略规划;流域或者区域的综合规划;流域或区域的专业规划。各项规划之间相协调和衔接，构成水资源规划体系。

　　二、本条第1款规定了国家制定全国水资源战略规划。该款是在全国人大常委会审议《水法》过程中，根据部分委员的建议增加的。我国水资源时空分布不均，且水资源分布与经济社会发展布局不对称。水资源不足是制约我国经济社会发展的重要因素，为解决大江大河流域间的重大水资源调配和布局问题，仅有流域或者区域的水资源规划是不够的，还应当制定全国的水资源战略规划。因此，规划不仅要在流域、县级以上地方行政区域组织进行，更需要在全国规划层次和范围内组织进行。全国的水资源战略规划是宏观规划，主要是在查清我国水资源及其开发利用现状、分析评价水资源承载能力的基础上，根据水资源的分布和经济社会发展整体布局，计划水资源的配置和综合治理问题。目前，由国家发展与改革委员会和水利部牵头，有关部委和各省参加，正在编制的全国水资源综合规划实质就是全国水资源战略规划。举世瞩目的南水北调工程，需要贯通长江、淮河、海河、黄河，实现跨流域调水，就必须在全国水资源战略规划的基础上进行。

　　三、本条第2款规定了流域规划和区域规划的法律地位和作用。开发、利用、节约、保护、管理水资源和防治水害应当按流域、区域统一制定规划，从事上述水事活动必须服从流域、区域规划。该款还规定了流域、区域规划均包括综合规划和专业规划两大类。

　　四、本条第3款规定了综合规划与专业规划的内涵。综合规划是指根据经济社会发展需要和水资源开发利用现状编制的兴水利、除水害的总体部署，专业规划包括防洪、治涝、灌溉、航运、供水、水力发电、竹木流放、渔业、水资源保护、水土保持、防沙治沙、节约用水等规划，是上述水事活动的具体依据。

　　第十五条 流域范围内的区域规划应当服从流域规划，专业规划应当服从综合规划。

　　流域综合规划和区域综合规划以及与土地利用关系密切的专业规划，应当与国民经济和社会发展规划以及土地利用总体规划、城市总体规划和环境保护规划相协调，兼顾各地区、各行业的需要。

　　【释义】 本条是对水资源规划之间和水资源规划与有关规划之间关系的规定。

　　一、水资源具有流域性、多功能性和不可替代性，这就使得开发、利用、节约、保护、管理水资源和防治水害的各项活动相互联系、形成整体。因此，在上下游、左右岸、各行各业之间存在着局部与整体、趋利避害、协调平衡问题。为了保证国家整体利益并统筹兼顾各方利益，本条规定了流域规划与区域规划、专业规划与综合规划之间的关系，并规定了流域规划、区域规划与其他相关的总体规划相协调的关系。

　　二、本条分两款，第1款按照局部必须服从整体、专项必须服从综合的原则和对水资源加强统一管理的要求，规定了流域范围内的区域规划应当服从流域规划，专业规划应当服从综合规划。流域和区域的综合规划要充分考虑人口、资源、环境等要素，适应生产力发展布局的要求，处理好防洪抗旱、开源节流保护、兴利除害、排水与蓄水、供水与用水以及上游与下游、城市与农村、流域与区域等方面的需要，统筹兼顾各地区、各行业的需要。在全国人大常委会对《水法》修订审议中，有些委员提出，在推进城市化的过程中，有些地方片面追求扩大城市规模，不考虑水资源和供水的可能性，因而造成城市用水严重紧缺，不得不回过头来花更多的投资去建引水工程，建议制定城市总体规划应该和水资源开发利用总体规划相协调。所以，第2款规定了有关的水资源规划应当与国民经济和社会发展规划及土地利用总体规划、城市总体规划和环境保护规划相互协调。

　　第十六条 制定规划，必须进行水资源综合科学考察和调查评价。水资源综合科学考察和调查评价，由县级以上人民政府水行政主管部门会同同级有关部门组织进行。

　　县级以上人民政府应当加强水文、水资源信息系统建设。县级以上人民政府水行政主管部门和流域管理机构应当加强对水资源的动态监测。

　　基本水文资料应当按照国家有关规定予以公开。

　　【释义】 本条是对制定规划必须进行水资源调查评价、加强水资源信息系统建设等基础性工作的规定。

　　一、本条第1款规定，制定规划必须开展水资源综合科学考察和调查评价工作。水资源综合科学考察和调查的目的是全面客观地掌握水资源的自然状况和开发利用现状，以及未来的变化趋势，客观反映水资源开发利用中存在的问题。水资源调查评价成果是开发、利用、节约、保护、管理水资源和防治水害的依据。因此，进行水资源规划，为经济社会发展提供水资源保障，必须进行水资源调查评价。水资源综合科学考察和调查是水行政主管部门的职责，同时又涉及多部门、多学科的工作，所以由县级以上人民政府水行政主管部门会同同级有关部门组织进行。20世纪80年代，我国由水利部组织进行了第一次全国性的水资源调查评价，提出《中国水资源评价》等成果，基本摸清了我国水资源状况。

　　二、本条第2款和第3款规范了水文和水资源信息工作。水文、水资源信息是制定规划的依据和重要基础，是提供水资源数量、质量和可利用量的基础，提供对现状用水方式、水平、程度、效率等评价成果的基本依据，为需水预测、节约用水、水资源保护、供水预测、水资源配置提供可靠的分析成果。由于水资源的时空分布和开发利用状况是变化的，尤其在我国北方地区近来变化较大，因此，必须加强对水资源的动态监测，运用现代化的技术手段和先进的信息技术，加强水文、水资源信息监测系统建设，要实行水资源数量与质量、供水与用水、排污与环保相结合的统一监测网络体系，建立和完善供、用、排水计量设施，建设现代化水资源监测系统。水文资源是国家基本资料的重要组成部分。为了充分发挥水文资料的作用，更好地为国民经济和社会发展服务，基本水文资料应当按照国家有关规定予以公开。

　　第十七条 国家确定的重要江河、湖泊的流域综合规划，由国务院水行政主管部门会同国务院有关部门和有关省、自治区、直辖市人民政府编制，报国务院批准。跨省、自治区、直辖市的其他江河、湖泊的流域综合规划和区域综合规划，由有关流域管理机构会同江河、湖泊所在地的省、自治区、直辖市人民政府水行政主管部门和有关部门编制，分别经有关省、自治区、直辖市人民政府审查提出意见后，报国务院水行政主管部门审核;国务院水行政主管部门征求国务院有关部门意见后，报国务院或者其授权的部门批准。

　　前款规定以外的其他江河、湖泊的流域综合规划和区域综合规划，由县级以上地方人民政府水行政主管部门会同同级有关部门和有关地方人民政府编制，报本级人民政府或者其授权的部门批准，并报上一级水行政主管部门备案。

　　专业规划由县级以上人民政府有关部门编制，征求同级其他有关部门意见后，报本级人民政府批准。其中，防洪规划、水土保持规划的编制、批准，依照防洪法、水土保持法的有关规定执行。

　　【释义】 本条是对开发、利用、节约、保护水资源和防治水害的各类规划的编制和审批权限的规定。

　　一、本条第1款规定了国家确定的重要江河、湖泊的流域综合规划，跨省、自治区、直辖市的其他江河、湖泊的流域综合规划和区域综合规划的编制和审批权限;第2款规定了第一款以外的其他江河、湖泊的流域综合规划和区域综合规划的编制、批准和备案权限;第3款规定了专业规划的编制和审批权限。制定水资源规划要在对水资源全面评价的基础上统筹考虑上下游、左右岸、城市和农村、流域和区域、兴利和除害的关系，发挥水的多种功能，协调好生活、生产经营和生态环境用水。

　　二、国家确定的重要江河、湖泊的流域综合规划，由国务院水行政主管部门会同国务院计划行政主管部门及其他有关部门，并且会同该流域内各省、自治区、直辖市人民政府编制。国家确定的重要江河的流域综合规划的批准权在国务院，因此上述流域综合规划必须报国务院批准。比如黄河流域综合规划，就应由水利部会同国务院有关行政主管部门和黄河流域的省级人民政府编制并报国务院批准。

　　跨省、自治区、直辖市的其他江河、湖泊的流域综合规划和区域综合规划，按照流域管理机构的分工管辖范围，由有管辖权的流域管理机构会同江河、湖泊所在地的省、自治区、直辖市人民政府水行政主管部门和有关部门编制，分别经有关省、自治区、直辖市人民政府审查提出意见后，报国务院水行政主管部门审核;由国务院水行政主管部门征求国务院其他有关部门意见后，报国务院或者国务院授权的部门批准。比如黑河流域综合规划就是由黄河水利委员会会同甘肃省和内蒙古自治区的水行政主管部门及有关部门编制，并分别经两省、区人民政府审查后报水利部审核，水利部征求国务院有关部门意见后报国务院批准。上述规定是在总结原《水法》施行14年以来的实践经验后形成的，这样规定既可以防止无序开发又可以避免区域之间的利害冲突，同时还可以按照分级管理的原则，保证流域范围内的区域规划服从流域规划。

　　三、本条第1款规定以外的江河、湖泊的流域综合规划和区域综合规划，由县级以上地方人民政府水行政主管部门会同同级有关部门和有关地方人民政府编制，原则上应由流域所在行政区域的地方水行政主管部门会同同级有关部门和该流域范围内的地方人民政府编制。如闽江流域基本在福建省内，就应由福建省水利厅会同省有关部门和在该流域内的福州、南平、三明、建阳等城市人民政府编制。本款规定流域综合规划的批准权在本级人民政府或政府授权的部门，并报上一级水行政主管部门备案。如闽江流域综合规划就应由福建省人民政府或省政府授权的部门批准，并报水利部备案。

　　四、本条第3款中所规定的专业规划，分别由县级以上人民政府的有关部门编制，并在征求同级其他有关部门意见后，报本级人民政府批准。这是因为按照政府部门的职责分工，防洪、治涝、灌溉、航运、供水、水力发电、竹木流放、渔业、水资源保护、水土保持、防沙治沙、节约用水等水资源开发、利用、节约、保护和水害防治工作分别由有关部门负责。因此，上述专业规划应由相关部门组织编制。但为保证专业规划符合流域综合规划并相互协调，必须报本级人民政府批准。考虑到《防洪法》、《水土保持法》中对防洪规划与水土保持规划已有专门规定，本条还专门规定了防洪规划、水土保持规划等专业规划的编制、批准依照《防洪法》、《水土保持法》的有关规定执行。

　　第十八条 规划一经批准，必须严格执行。

　　经批准的规划需要修改时，必须按照规划编制程序经原批准机关批准。

　　【释义】 本条是对水资源规划的法律地位和效力，以及修改规划的程序和批准权限的规定。

　　一、原《水法》规定，经批准的规划是开发、利用水资源和防治水害的基本依据。但长期以来，水资源规划的编制和执行一直没有得到应有的重视。因此，这次修订《水法》专门设了水资源规划一章，并作强制性规定，规划一经批准必须严格执行。

　　二、由于自然条件和水资源状况在不断变化，经济社会在不断发展，因此水资源规划也应作相应的修改，以适应新形势、新情况的需要。修改规划应当符合本条第2款规定的修改程序和批准权限。这样既维护了水资源规划的严肃性和权威性，又进一步强调了修改规划的严格性，未经规定程序和批准不得随意变动规划。

　　第十九条 建设水工程，必须符合流域综合规划。在国家确定的重要江河、湖泊和跨省、自治区、直辖市的江河、湖泊上建设水工程，其工程可行性研究报告报请批准前，有关流域管理机构应当对水工程的建设是否符合流域综合规划进行审查并签署意见;在其他江河、湖泊上建设水工程，其工程可行性研究报告报请批准前，县级以上地方人民政府水行政主管部门应当按照管理权限对水工程的建设是否符合流域综合规划进行审查并签署意见。水工程建设涉及防洪的，依照防洪法的有关规定执行;涉及其他地区和行业的，建设单位应当事先征求有关地区和部门的意见。

　　【释义】 本条是对建设水工程的审批程序和批准权限的规定。

　　建设水工程是指在江河、湖泊和地下水源上建设开发利用水资源的各类工程。为了加强对水资源的宏观管理，确保按规划从事各类兴利除害的水事活动，本条强制性规定“建设水工程，必须符合流域综合规划。”同时分两个层次规定了建设水工程的审批程序和批准权限。第一个层次是在国家规定的重要江河、湖泊上建设水工程，要由对该流域有管辖权的流域管理机构审查，该水工程建设是否符合流域综合规划，并对是否同意该水工程签署意见。第二个层次是在其他江河、湖泊上建设水工程，由县级以上地方人民政府水行政主管部门按照管理权限审查该水工程建设是否符合流域综合规划，并对是否同意建设该水工程签署意见书。

　　考虑到《防洪法》第17条对在江河、湖泊上建设水工程应当符合防洪规划已作规定，所以本条规定水工程建设涉及防洪的依照《防洪法》的有关规定执行;又考虑到建设水工程还应符合其他地区和行业的有关规定，因此，本条同时规定，涉及其他地区和行业的，建设单位应当事先征求有关地区和部门的意见。

　　第三章 水资源开发利用

　　本章共10条，规定了水资源开发利用的基本原则，阐述了水资源开发利用的主要内容。水资源的开发利用，必须与经济社会发展相适应，不同的历史时期和不同的经济发展水平，对水资源开发利用的要求不同。本章在继承原《水法》中科学合理且行之有效的原则和规定的基础上，适应现阶段经济社会对水资源开发利用的要求，对原《水法》进行了较大修改。水资源开发利用的基本原则：一是全面规划、统筹兼顾。水资源的开发利用必须坚持兴利与除害相结合，兼顾上下游、左右岸和有关地区之间的利益，充分发挥水资源的综合效益。二是以水资源合理配置为基础。遵循全面规划、合理开发、高效利用、优化配置、有效保护、科学管理的原则，以提高水资源利用效率和效益为核心，不断提高水资源的承载能力，促进水资源的可持续利用，统筹协调生活、生产和生态环境用水。三是以水资源供水安全体系建设为目标。通过建设调蓄工程增强水资源调蓄能力，对天然来水过程进行有效调控，提高供水能力，适应用水部门的需求过程，提高供水保证率。四是经济社会的发展要考虑水资源的条件，进行科学论证，在水资源不足的地区要对城市规模和建设耗水量大的工业、农业、服务业项目加以限制。五是水资源开发利用要全面规划、统筹兼顾，发挥水资源的多种功能，大力发展水电、水运等各项事业。

　　第二十条 开发、利用水资源，应当坚持兴利与除害相结合，兼顾上下游、左右岸和有关地区之间的利益，充分发挥水资源的综合效益，并服从防洪的总体安排。

　　【释义】 本条是对水资源开发利用基本原则的规定。

　　一、我国水资源总量中大部分来自洪水，但水资源在一年内和年际间变化很大，汛期和多水年易形成洪涝灾害，非汛期和枯水年水少，往往又发生旱灾。这一特点决定了要防治洪涝、满足用水要求就必须坚持兴利与除害相结合。实行防洪与兴利相结合的原则，首先应当在流域综合规划中体现。其次，该原则应当在骨干枢纽工程，特别是在大型水库的建设中得到体现。以防洪为主的水库，应当综合考虑各项兴利事业的需要，把拦蓄的大量洪水转化为可以提供利用的水，并且按照灌溉、供水、水运、水力发电、渔业等方面的需要，适时调节径流，以服务于水资源的综合利用。以发电、灌溉、供水为主的水库，也必须根据防洪的总体安排，承担一定的防洪任务。同时水资源是大气降雨循环再生的动态自然资源，地表水与地下水相互转化，不可分割，也难以按地区、部门或城乡的界限划分，而应当按流域自然单元进行开发、利用和管理。不合理的资源开发导致严重的生态环境问题。我国现状是，水资源开发利用率为20%，但北方主要河流已超过50%，其中海河流域和黑河流域已超过90%。过度开发，大量挤占生态环境用水，导致河流断流、湖泊萎缩、湿地消失、天然植被破坏等一系列生态环境问题。由于地下水过量开采，造成地下水位持续下降、地面沉降、海水入侵、水源枯竭、水质恶化等环境问题。经济社会的发展和人口的增长，用水量急剧增加，水的供需矛盾日益突出，地区间用水矛盾十分尖锐，水事纠纷时有发生。所有这些，都要求我们开发利用水资源要全面规划、统筹兼顾，发挥水资源的综合效益。

　　二、开发利用水资源，应当服从防洪的总体安排。我国特定的自然条件和水文特征，决定了防洪问题在我国具有特殊的重要性。我国大约有1/2的人口、1/3的耕地、上百座大中城市、许多重要交通干线和工矿企业处于江河洪水位以下，受江河洪水严重威胁的地区的工农业产值占全国2/3。随着经济的发展和人口的增长，洪水造成的损失也越来越大。大江大河一旦出事，势必造成难以挽回的损失，打乱整个国家经济的布置，影响社会稳定。因此开发利用水资源应当服从防洪的总体安排，按照《防洪法》的有关规定，规范各种水资源开发利用活动。

　　三、本条保留了原《水法》中对水资源开发利用基本原则的规定，并赋予了新的内涵，对实现以水资源的可持续利用，保障经济社会的可持续发展具有重要意义。

　　第二十一条 开发、利用水资源，应当首先满足城乡居民生活用水，并兼顾农业、工业、生态环境用水以及航运等需要。

　　在干旱和半干旱地区开发、利用水资源，应当充分考虑生态环境用水需要。

　　【释义】 本条是对用水顺序的规定。

　　一、水是基础性的自然资源和战略性的经济资源，是生态环境的控制性要素。在水资源发生供需矛盾时，如何安排城乡生活用水、农业用水、工业用水、生态环境用水和其他用水的先后顺序呢?对此，各国水法都有规定。其中有一个共同点，就是都把生活用水放在优先地位。我国水资源与人口、经济布局和城镇发展不相匹配，加之长期以来水源工程建设滞后，供水增长速度不能满足国民经济发展、人口增长及城市化发展的要求，全国区域性缺水越来越严重，特别是北方地区和重要城市的水资源供需矛盾十分突出。目前中国用水需求如果按照正常需求和不超采地下水，我国年缺水量约300亿-400亿立方米，倘遇大旱年份，缺额更多。全国668座城市其中有400多座缺水，其比例达2/3，日缺水量1600万立方米，每年影响工业产值2300亿元。农业每年缺水300亿立方米，在农村尚有2400多万人饮水困难。水是生命之源，社会对水的第一需求就是饮水保障。获得充足、洁净的饮水，是城乡居民最基本的生活需要。新《水法》第五章还特别增加了第54条，要求“各级人民政府应当积极采取措施，改善城乡居民的饮用水条件”。

　　随着人口的持续增长，我国人均水资源量将进一步减少，经济社会的快速发展，城市化进程的加快，以及人民生活质量的提高和生态环境的改善，用水需求将不断增加，对供水量和水质的要求不断提高，水资源供需矛盾将不断加剧。因此，要大力发展供水事业，确保安全供水，满足城乡用水需求。合理开发、高效利用和优化配置水资源，调整经济布局与产业结构，优先满足生活用水，基本保障经济和社会发展用水，努力改善生态环境用水，逐步形成水资源合理配置的格局和安全供水体系。

　　二、本条第2款规定，在干旱、半干旱地区开发、利用水资源，应当充分考虑生态环境用水的需要。按照通常的划分，多年平均降水量小于200mm为干旱区，小于400mm为半干旱区。我国干旱区和半干旱区占整个国土面积近一半。干旱区和半干旱区生态环境的稳定，在很大程度上取决于水资源的供给状况。但是长期以来这些地区的水资源开发利用没有考虑生态环境保护，致使这些地区生态环境恶化，表现为地表植被退化甚至死亡、河道断流、湖泊萎缩、下游河床淤积、河口生态破坏、土地次生盐渍化等诸多生态问题。水资源的开发利用必须与社会和经济发展相适应，在不同的历史时期和不同的经济发展水平上，经济社会对水资源开发利用的要求不同。本款规定顺应了经济社会发展对水资源开发利用的要求，突出了环境用水，体现了与时俱进的精神。

　　第二十二条 跨流域调水，应当进行全面规划和科学论证，统筹兼顾调出和调入流域的用水需要，防止对生态环境造成破坏。

　　【释义】 本条是对跨流域调水的规定。

　　一、跨流域调水是水资源开发的重要手段。实施跨流域调水，进行流域间的水资源合理配置，对改变流域与区域间水资源分布不均，缓解重点缺水地区的水资源供需矛盾，具有十分重要的意义。世界各国对跨流域调水，改变缺水地区和干旱沙漠地区的生产条件和生态环境均十分重视。由于我国水资源不丰富，时空分布不均以及水资源极不平衡的特点，跨流域调水将是21世纪中国水利的一大特点。因为实施跨流域调水将对调出区的生态环境和水资源形势带来影响，所以本条保留了原《水法》相关条款的内容，规定：跨流域调水，应当进行全面规划和科学论证，统筹兼顾调出和调入流域的用水需要，防止对生态环境造成破坏。

　　二、按照优化配置多种水资源，提高抗御干旱的能力，优先满足生活用水，基本保障经济和社会发展用水，努力改善生态环境用水的基本目标，跨流域调水主要是指城市供水。因为中国未来水资源供需矛盾主要集中在城市，只有在城市无法依靠本地水资源满足用水需要的前提下才考虑实施跨流域调水。跨流域调水要全面规划、科学论证，统筹考虑调出和调入流域的用水需要，决不能造成调出区生态环境的恶化。国际上通行的标准是调水量不得超过调出河流总量的20%，河流本身开发利用率不得超过40%，否则将造成生态环境的破坏。

　　三、我国将要开工建设的南水北调工程，是缓解我国北方地区缺水矛盾和提高城乡抗御干旱能力、实现水资源合理配置的重大战略性工程。通过东、中、西三条调水线路，实现江、淮、黄、海四大流域的水资源合理调配，形成南北方和东西部水资源互相补充的格局。南水北调直接供水的主要目标是城镇生活和工业用水，并可通过水量调配和优化调度等多种方式，缓解农业和生态环境的缺水状况，确保京津等特大城市的供水安全。

　　第二十三条 地方各级人民政府应当结合本地区水资源的实际情况，按照地表水与地下水统一调度开发、开源与节流相结合、节流优先和污水处理再利用的原则，合理组织开发、综合利用水资源。

　　国民经济和社会发展规划以及城市总体规划的编制、重大建设项目的布局，应当与当地水资源条件和防洪要求相适应，并进行科学论证;在水资源不足的地区，应当对城市规模和建设耗水量大的工业、农业和服务业项目加以限制。

　　【释义】 本条是对合理组织、综合利用水资源的原则和实行水资源论证制度的规定。

　　一、水资源是大气降雨循环再生的动态自然资源，大气水、地表水和地下水相互转化，不能分割。这三种形态存在于水循环的不同阶段，水在任何一个阶段受到损害，都会影响到其他阶段。因此，一些国家的水法规定地表水、地下水必须联合运用，统一调度。至于是开发地表水还是开发地下水，还是兼而有之，这要根据当地资源条件，从获得最大经济、社会、环境效益的目标出发，因地制宜、统筹兼顾来解决。这实质也就是水资源优化配置问题。针对我国北方地区地下水严重超采的状况，一方面要避免丰富的地表水白白流走，另一方面是避免地下水严重超采，造成地下水位持续下降，带来环境地质灾害。

　　二、针对长期以来在水资源开发利用中重开源、轻节流和保护的状况，《水法》根据国家新时期的治水方针，明确规定了开源与节流相结合、节流优先和污水处理再利用的原则。目前我国水资源已开发利用约为5600亿立方米，有3000亿立方米尚可开发。说明还有“开源”的空间，但衡量水资源利用程度的主要指标为“水资源开发利用率”。通常水资源开发利用率是指供水能力(或保证率)为75%时可供水量与多年平均水资源总量的比值，是表征水资源开发利用程度的一项指标。我国现状水资源开发利用率为20%，但流域之间差异很大。国际上一般认为，对一条河流的开发利用不能超过其水资源量的40%，而黄河、海河、辽河、淮河的水资源利用率都超过了这一预警线，若不采取合理的积极措施，就可能会暴发严重的水资源和水环境危机。用了水以后必然会产生污水。用水量越大，产生的污水越多。污水如果不经过处理，就直接排放到水域中去，会有什么后果呢?虽然水体有一定的自我净化能力，但如果污水量超过了这片水域的水环境承载能力的话，必然会污染整个水域。因此，必须坚持开源与节流相结合，必须把节约用水放在突出位置，努力建设节水型农业、节水型工业和节水型社会。

　　然而，污水的产生又是不可避免的。根据预测，2030年和2050年城市工业和生活废污水排放将达到850亿-1060亿立方米和1100亿-1500亿立方米。这就要求我们下大力气加大城市废污水的集中处理力度，发展低成本的废污水处理技术，进行资源化处理。废污水经处理后是我国北方缺水地区宝贵的再生资源，可作为农业灌溉、城市绿化用水，也可以回灌地下水或作为河道内用水等生态环境用水，可以在很大程度上缓解我国农业与生态用水不足的压力。

　　三、本条第2款作出了实行水资源论证制度的规定。水资源论证应当包括两个方面：一是水资源承载能力。水资源承载能力指的是在一定流域或区域内，其自身的水资源能够持续支撑的经济社会发展规模并维系良好生态系统的能力。二是水环境承载能力。水环境承载能力指的是在一定的水域，其水体能够被继续使用并仍保持良好生态系统时，所能够容纳污水及污染物的最大能力。这两者是相辅相成、紧密相连的。水资源虽然是可循环、可更新的资源，但在一定时期、一定的地点，其承载能力也是有限的。因此，生产力布局和城市建设就应当与当地水资源条件也就是水资源承载能力以及防洪要求相适应。在水资源不足的地区，应当对城市规模和建设耗水量大的工业、农业和服务业项目加以限制。目前，水利部和国家发展与改革委员会已经发布了建设项目水资源论证管理办法，对论证工作作出了具体的规定。

　　第二十四条 在水资源短缺的地区，国家鼓励对雨水和微咸水的收集、开发、利用和对海水的利用、淡化。

　　【释义】 本条是对开发利用雨水等多种非传统水资源的规定。

　　一、在合理开发地表水、科学利用地下水的同时，积极开发利用多种水资源，增加可供水量，是缓解缺水矛盾的重要途径。《水法》对此作出规定将会进一步推动多种非传统水资源的开发利用。

　　二、雨水利用已成为当今世界缺水地区水资源开发的潮流之一。通过集水工程技术措施可开发雨水资源。在我国陕西、山西、甘肃、宁夏等黄土高原地区，河南、河北、内蒙古等干旱、半干旱缺水地区，以及东北的缺水旱地农业区、四川、广西、贵州等西南土石地区，通过修建水窖、水柜、旱井、蓄水池等小型、微型水资源工程发展和建设集雨节灌的雨水集蓄利用工程，结合水土保持建设基本农田，提高了农业生产水平，改善了农民生活条件。

　　三、我国北方沿海地区和西北内陆地区有相当数量的微咸水可以利用。华北平原半咸水和微咸水可分别达到36.3亿立方米和20亿立方米，黄河流域的微咸水资源量约50亿立方米，具有较大的开发利用潜力。根据作物生理的需要，交替使用淡水和微咸水，可以弥补淡水的不足，促进缺水地区农业生产的发展。

　　四、海水利用包括海水的直接利用和海水淡化。由于投资成本高，海水淡化近期还难以普及应用。而直接利用海水供作工业冷却、生活冲洗、城市绿化和环境用水，以替代淡水资源，已成为我国沿海城市解决淡水资源紧缺的一条重要途径。2000年我国直接利用海水141亿立方米，比1995年增加1.2倍。利用海水的行业包括发电、化工、石油化工、水产养殖、冶金、造船和纺织等，主要用作工业冷却、清洗及生活杂用等。与淡水资源相比，海水资源是取之不尽用之不竭的资源，我国大陆海岸线长约1.8万公里，沿海城市的工矿企业如能充分利用海水资源，则对节约沿海地区淡水资源和缓解水资源紧缺状况都有着重要的意义。

　　第二十五条 地方各级人民政府应当加强对灌溉、排涝、水土保持工作的领导，促进农业生产发展;在容易发生盐碱化和渍害的地区，应当采取措施，控制和降低地下水的水位。

　　农村集体经济组织或者其成员依法在本集体经济组织所有的集体土地或者承包土地上投资兴建水工程设施的，按照谁投资建设谁管理和谁受益的原则，对水工程设施及其蓄水进行管理和合理使用。

　　农村集体经济组织修建水库应当经县级以上地方人民政府水行政主管部门批准。

　　【释义】 本条是关于加强对灌溉、排涝、水土保持工作的领导和农村集体经济组织及其成员兴建水工程设施的规定。

　　一、1981年以来，我国灌溉面积明显下降。虽然每年都有新增的灌溉面积，但不足以弥补因年久失修、损坏报废、设备老化、无力更新、基建占地、水源变化或水源被城市占用等因素而减少的灌溉面积。同时因灌溉不当、地下水位抬高，北方一些地区发生土壤次生盐碱化，南方一些地区出现渍害。上述问题在当前一些地区仍不同程度地存在。因此，本条第1款专门规定地方各级人民政府应当加强对灌溉、排涝、水土保持工作的领导，采取措施防治盐碱化和渍害。

　　二、水利是农业的命脉。水利灌溉、水土保持和中低产田改造对于促进农业生产发展起着十分关键的作用。我国灌溉面积从1949年的2.4亿亩发展到目前的8.2亿亩，初步形成了以当地水资源利用为主体的供水格局和农田灌排工程体系，全国灌溉面积不到耕地面积的一半，而粮食产量却占全国粮食总产量的75%，棉花和蔬菜分别占到80%和90%。农田水利的发展，促进了农村产业结构、种植结构的调整和农村生产方式的变革;促进了林牧渔业的发展，改善了农村生活条件和生态环境，繁荣了农村经济。我国能以占世界不足10%的耕地养活占世界22%的人口，使12亿人口解决温饱问题，这是世界瞩目的伟大成就。对此，农田水利建设发挥了举足轻重的作用。目前，我国粮食产量能够保障12亿人口的粮食安全，到2030年，我国人口将达到16亿，要在农业用水量不增加的情况下保障16亿人口的粮食安全，地方各级人民政府必须加强对灌溉、排涝、水土保持工作的领导，促进农业生产发展。

　　三、为了调动和保护农村集体经济组织和农民投资兴建各种水利设施的积极性，以利于管理、开发、利用水资源，本条第2款规定，农村集体经济组织或者其成员依法在本集体经济组织所有的集体土地或者承包土地上投资兴建水工程设施的，按照谁投资建设谁管理和谁受益的原则，对水工程设施及其蓄水进行管理和合理使用。本条第3款规定了县级以上地方水行政主管部门对农村集体经济组织修建水库依法进行审批，这有利于国家对水资源的统一管理，可以防止私建水库引起上、下游矛盾，兼顾了各方面的利益。

　　第二十六条 国家鼓励开发、利用水能资源。在水能丰富的河流，应当有计划地进行多目标梯级开发。

　　建设水力发电站，应当保护生态环境，兼顾防洪、供水、灌溉、航运、竹木流放和渔业等方面的需要。

　　【释义】 本条是对水能资源开发、利用要求的规定。

　　一、我国水能资源丰富，理论蕴藏量为6.76亿千瓦，可开发资源为3.78亿千瓦，均占世界第一位。丰富的水能资源是我国能源特别是电力发展的巨大优势。水能资源既是一项洁净的、可再生的能源，它还兼有相当于开采煤炭、石油的一次能源建设和相当于修建火电站的二次能源建设的双重功能。这些都决定了水能开发在我国能源建设中的重要地位。新中国成立以来，我国水能资源开发利用取得了举世瞩目的成就。2000年底，全国已建成的大、中、小型水电站装机容量总计为7679万千瓦，当年发电量为2398亿千瓦小时。但目前水能资源的开发利用率并不高，全国水力发电量仅占技术可开发利用量的11%，大力开发我国丰富的水能资源仍是一项十分重要的任务。所以本条第1款保留了原《水法》有关国家鼓励开发、利用水能资源等规定，促进我国水电事业的发展。

　　二、有计划地进行多目标梯级开发作为开发水能资源的基本原则，可以从下面两方面来看：一方面，水能资源作为我国一大常规能源，它的开发利用要满足国民经济发展对能源的需求，要与其他能源的开发和利用相协调。另一方面，水力发电作为水资源开发利用的一部分，它的开发应当在流域统一规划下，与水资源综合利用相协调。同时，应当坚持梯级开发的原则。多年来，我国在河流上建设梯级电站方面取得了丰富经验，如黄河上游龙羊峡、刘家峡、盐锅峡、八盘峡、青铜峡等工程的建成不仅提供了大量电力，也在防洪、灌溉等方面发挥着作用，不仅为西北地区的经济建设作出了贡献，同时也在整个黄河的治理中起着重要作用。

　　在水能资源开发中，应该坚持大中小并举的方针。小型水电同样具有重要作用。国家从1983年开始决定在水能资源丰富的地区，通过开发当地小水电资源建设农村水电初级电气化县。经过“七五”、“八五”、“九五”三个五年计划15年的努力，已累计建成653个农村水电初级电气化县，使这些地区1.2亿无电人口用上了电，初步治理了数千条中小河流，增加水库库容500亿立方米，增加灌溉面积2530万亩，解决了6425万人及4742万头牲畜饮水困难，改善了农业生产条件和农民生活条件，提高了防洪抗旱能力。通过开发农村水电，建设初级电气化县，大力实施小水电代柴，改善了农村能源结构，促进了天然林保护和退耕还林还草。目前农村水电供电区已有2000万户居民不同程度地使用电炊，节约了大量薪柴，减少了森林砍伐，缓解了水土流失。

　　三、建设水电站应当保护生态环境，兼顾防洪、供水、灌溉、航运、竹木流放、渔业等方面的需要。我国是一个洪水灾害发生比较频繁的国家，也是一个水资源比较短缺的国家，我国还是一个内河航运在交通运输中占有重要地位的国家。开发河流的水能资源，建设水电站，除了获得发电效益外，还可以获得其他综合利用效益。水能资源的开发可以实现水资源的综合利用。但是必须看到，水电站建设和运行中会遇到许多矛盾。如利用水电站的水库滞洪，汛期要求腾空水库，为拦洪、削减下泄流量做准备，但是这样做，又要降低水电站的水头，减少发电量。再比如，为了发电，需要拦河筑坝，这样会阻障船、筏和鱼类的通行。因此，在水电站建设和运行中应当充分考虑各方面的需要，妥善解决出现的矛盾，协调各方面的利益。

　　第二十七条 国家鼓励开发、利用水运资源。在水生生物洄游通道、通航或者竹木流放的河流上修建永久性拦河闸坝，建设单位应当同时修建过鱼、过船、过木设施，或者经国务院授权的部门批准采取其他补救措施，并妥善安排施工和蓄水期间的水生生物保护、航运和竹木流放，所需费用由建设单位承担。

　　在不通航的河流或者人工水道上修建闸坝后可以通航的，闸坝建设单位应当同时修建过船设施或者预留过船设施位置。

　　【释义】 本条是关于鼓励开发、利用水运资源和修建拦河闸坝妥善安排水生生物保护、航运、竹木流放的规定。

　　一、我国水运资源丰富。在960万平方公里的国土上，分布有长江、黄河、珠江、淮河、海河、辽河、黑龙江等七大主要水系，还有贯穿海河、黄河、淮河、长江、钱塘江等五个水系的京杭大运河。水运也是水资源综合开发利用的一项重要功能。与其他运输方式相比，内河航运具有运能大、能耗小、成本低、占地少、对环境污染轻等特点。但是，兴建拦河工程会出现碍航、碍鱼等问题。1964年国务院颁发了“关于加强航道管理和养护工作的指示”，它要求各单位、各地区和各部门在开发利用水资源时，必须对防洪、排涝、灌溉、发电、水电、水产、给水和木材流放等各方面统筹兼顾、全面规划，以收到综合利用的效益。原《水法》在制订过程中充分考虑了这些问题，作出相应规定。新《水法》保留了这些规定，是十分必要的。

　　二、本条第1款关于修建过鱼设施和保护水生生物的规定，与《渔业法》的规定是一致的。《渔业法》第32条规定：在鱼、虾、蟹洄游通道建闸、筑坝，对渔业资源有严重影响的，建设单位应当建造过鱼设施或者采取其他补救措施。至于是修建过鱼设施或者采取其他补救措施，应经过科学论证或通过科学实验。如长江葛洲坝枢纽工程建设，对如何保护中华鲟问题进行了广泛的论证，决定不修鱼道而采取人工养殖方法。事实证明，这种补救措施的效果是好的。

　　三、本条第2款保留了原《水法》“在不通航的河流或者人工水道上修建闸坝后可以通航的，闸坝建设单位应当同时修建过船设施或者预留过船设施位置”规定的同时，删去了“所需费用除国家另有规定外，由交通部门负担”的内容，主要是考虑到在计划经济条件下，修建闸坝主要由国家投资，所以规定过船设施所需费用由交通部门负担;在社会主义市场经济条件下，投资主体多元化，建过船设施的投资与效益应一致，不宜规定由哪一个部门负担。

　　第二十八条 任何单位和个人引水、截(蓄)水、排水，不得损害公共利益和他人的合法权益。

　　【释义】 本条是关于引水、截(蓄)水、排水产生的相邻关系的规定。

　　水是流动的，且可以重复使用和综合利用，引水截(蓄)水、排水都会对上、下游或左右岸带来一定的影响。因引水、截(蓄)水、排水产生的相邻关系是相邻关系的主要种类之一。它和其他民事法律关系一样，受我国民法基本原则规范。因此处理相邻关系必须遵守我国民法的基本原则。《民法通则》第83条规定：“不动产的相邻各方，应当按照有利生产、方便生活、团结互助、公平合理的精神，正确处理截水、排水、通行、通风、采光等方面的相邻关系。给相邻方造成妨碍或者损失的，应当停止侵害，排除妨碍，赔偿损失。”与此相一致，《水法》第七章第76条也明确规定：“引水、截(蓄)水、排水，损害公共利益或者他人合法权益的，依法承担民事责任。”这里所讲的民事责任即停止侵害、排除妨碍、赔偿损失。

　　第二十九条 国家对水工程建设移民实行开发性移民的方针，按照前期补偿、补助与后期扶持相结合的原则，妥善安排移民的生产和生活，保护移民的合法权益。

　　移民安置应当与工程建设同步进行。建设单位应当根据安置地区的环境容量和可持续发展的原则，因地制宜，编制移民安置规划，经依法批准后，由有关地方人民政府组织实施。所需移民经费列入工程建设投资计划。

　　【释义】 本条是对水工程建设移民安置方针、原则、规划和经费的规定。

　　一、新中国成立后，全国进行了大规模的水利水电建设，共修建了大、中、小型水库(水电站)8.4万多座，各类堤防24万公里，水电装机已达7680万千瓦。水利水电工程，在防洪、发电、灌溉、供水等方面发挥了巨大的经济效益和社会效益，为我国国民经济持续、稳定、快速发展起到了重要的作用。但是，水利水电工程建设，也造成了1000多万人的搬迁安置。由于当时的历史条件所限，移民中存在不少不容忽视的问题。党中央、国务院历来对移民工作给予高度重视。特别是十一届三中全会以来，国家实行开发性移民方针，制定了一系列有利于移民经济发展的方针和政策。所谓开发性移民是指把工程建设移民所列投资统筹考虑，除去必须的一次性补偿外，主要部分作为发展资金，由政府来领导、组织移民进行经济开发。开发性移民安置的关键是从单纯补偿性安置的传统做法中解脱出来，改消极赔偿为积极创业，变救济生活为扶持生产，党和政府采取前期补偿、补助与后期生产扶持相结合的办法进行移民安置，充分利用当地资源，广开生产就业门路，帮助移民建立稳定的生产生活基础，真正把移民的生产生活安排好，达到安居乐业，长治久安。

　　二、1986年，国务院提出了开发性移民方针，明确必须坚持“谁主管、谁负责，谁受益、谁承担”的原则，同时要求从1986年起，新建、扩建、续建水库工程的移民经费与工程概算一并审定，并包干使用。1991年国务院颁布了《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》，对水库移民安置的指导思想、前期工作、补偿标准、实施管理等做了明确规定。1996年，国家计委、财政部、电力部、水利部等四部委联合发出通知，决定1986年后投产的水电站(水库)设立后期扶持资金，具体提取标准是每度电不超过5厘钱，人均年扶持标准为250元-400元，扶持期限为10年。1994年，中共中央、国务院将库区移民扶持纳入了“八七”扶贫攻坚计划的范畴，并在1996年12号文件中明确要求适当提高库区建设基金和库区维护基金的标准，以增加对移民的投入。

　　为了把移民工作做好，在组织实施过程中，通常要求达到三个同步：一是移民安置进度同枢纽工程建设同步，不拖工程建设的后腿，保证工程能按时投入使用;二是专业项目迁建同移民搬迁同步，为移民搬迁安置创造良好条件，方便移民群众的生产生活;三是移民生产安置同移民生活安置同步，使移民搬迁后的生产生活门路得到真正落实，尽快达到或超过搬迁前的水平。

　　三、移民规划是水工程建设前期工作的重要组成部分，项目法人和设计单位要依照有关规定会同地方人民政府根据移民安置区的自然、社会、经济等条件，遵循可持续发展的原则对移民的环境容量提出翔实可信的分析意见、对移民安置方式、生产安置途径、条件、措施等技术经济措施的可行性进行分析论证，并合理计算其补偿投资，为地方政府顺利进行移民安置工作创造良好条件和科学依据。

　　第四章 水资源、水域和水工程的保护

　　本章共14条，是关于水资源、水域和水工程保护的规定。主要内容包括：保护水量及生态用水的规定;因违反规划和疏干排水行为造成水资源和生态环境破坏时应当承担的治理责任和赔偿责任的规定;水功能区划、排污总量控制制度和水质监测的规定;饮用水水源保护区制度的规定;入河排污口设置审批制度的规定;对农业灌溉水源、供水水源和灌排工程设施保护的规定和地下水超采区管理以及在沿海地区开采地下水的要求的规定，对妨碍河道行洪活动的禁止性规定;对河道管理范围内建设活动管理的规定;对河道采砂管理的规定;对围垦河道、湖泊的限制性规定;对单位和个人保护水工程设施的规定;对地方人民政府和水行政主管部门保障水工程安全的责任的规定以及对划定水工程管理和保护范围的规定等。

　　第三十条 县级以上人民政府水行政主管部门、流域管理机构以及其他有关部门在制定水资源开发、利用规划和调度水资源时，应当注意维持江河的合理流量和湖泊、水库以及地下水的合理水位，维护水体的自然净化能力。

　　【释义】 本条是关于保护水量及生态用水的规定。

　　一、我国是一个水资源短缺的国家，按照1997年人口计算，全国人均水资源量只有2220立方米;同时，我国的水资源在时空分布上又极不均衡，有相当一部分水资源难以得到有效的利用;加之不合理的开发利用，带来了一系列生态问题，并且日益突出。首先是江河断流，湖泊、水库水源枯竭。以黄河为例，从1972年至1998年中，有21年下游断流。进入20世纪90年代后，黄河更是年年断流，1997年，断流时间长达226天。因为断流，城乡生活用水没有保障、企业停产或者半停产、农作物减产，仅山东省1997年造成的经济损失就达135亿元;因为断流，黄河主河槽淤积日益加重，增加了黄河大堤防洪压力;断流还造成生态失衡：和70年代相比，黄河三角洲湿地萎缩了将近一半，鱼类减少40%，鸟类减少30%，一些珍稀鱼类纷纷绝迹;断流后，海水回溯，1972年至今，海水回逼了10多公里，等于侵吞了100多平方公里的国土。其次是地下水超采严重，引发地下水位下降、地面沉降、水质污染。近20年来，我国北方地区特别是黄、淮、海地区，地下水已经成为重要水源，用水比例不断上升，致使地下水开采量超过补给量，地下水位大幅度下降，形成区域地下水降落漏斗，而且不断扩大。目前全国每年超采地下水67亿立方米，形成了164个地下水超采区。一些地区地下水埋深已从大量开采前的2-3米，下降到10-31米，甚至不得不从地下200-300米深处抽取难以补给的深层地下水。 1988年对我国118座大型城市浅层地下水的普查表明，有115座城市地下水受到不同程度的污染，占监测总数的97.5%，其中严重污染的约占40%。地下水过量开采，还使得山东、辽宁沿海地区1450平方公里海水入侵，影响了生态环境。

　　二、上述情况的发生，除了有不合理开发利用的因素外，长期以来，在编制和执行水资源开发利用规划的指导思想上存在的重开发利用、轻节约保护的思想，也是一个重要因素。为了适应可持续发展战略的需要，《水法》在总则第4条明确提出了水资源开发利用的指导方针是“全面规划、统筹兼顾、标本兼治、综合利用、讲求效益，发挥水资源的多种功能，协调好生活、生产经营和生态环境用水”，并将保证生态用水的精神和目标贯穿到规划、开发建设和利用等各个方面。本条明确提出了在制定水资源开发、利用规划和调度水资源时，应当注意维持江河的合理流量和湖泊、水库以及地下水的合理水位，维护水体的自然净化能力。这一规定，充分体现了《水法》在保护中开发，在开发中保护的原则，将生态用水摆在重要的位置，要求从编制水资源规划开始，就要将保护水量和生态用水作为规划重要内容之一。本条所称“其他有关部门”，是指本法第14条第3款中规定的编制渔业、航运等有关水资源开发利用专业规划的部门。

　　第三十一条 从事水资源开发、利用、节约、保护和防治水害等水事活动，应当遵守经批准的规划;因违反规划造成江河和湖泊水域使用功能降低、地下水超采、地面沉降、水体污染的，应当承担治理责任。

　　开采矿藏或者建设地下工程，因疏干排水导致地下水位下降、水源枯竭或者地面塌陷，采矿单位或者建设单位应当采取补救措施;对他人生活和生产造成损失的，依法给予补偿。

　　【释义】 本条是对因违反规划和疏干排水行为造成水资源和生态环境破坏时应当承担的治理责任和赔偿责任的规定。

　　一、《水法》按照水资源可持续利用的要求，将水资源的合理开发利用与有效保护结合起来，防止因人类不合理活动，造成水体污染、水源枯竭、生态系统破坏。本条第1款是关于在从事水资源开发、利用、节约、保护和防治水害活动时,因违反规划造成江河和湖泊水域使用功能降低、地下水超采、地面沉降、水体污染的，应当承担治理责任的规定。按照本款规定,首先,要求所有的水资源开发、利用、节约、保护和防治水害的活动，都要遵守经批准的规划。这既是对本法第18条关于“规划一经批准,必须严格执行”规定的进一步具体明确,也是为了使按照本法第30条规划编制原则编制的规划得到有效实施,切实保护水量和生态用水。其次,明确了保护水生态系统的要求和目标，即地面不沉降、水体不污染、使用功能不降低等。再次,对达不到前述要求的,明确应当承担治理责任。本款所称的“水域使用功能”既包括水量,也包括水质，还包括水体提供的景观方面的功能。水域使用功能的降低可能没有表现出污染严重的特征,比如原来的水域功能为饮用水，现在只能用做灌溉或者工业用水，也是功能降低的表现。如果造成了这样的后果，实施这些行为的人也要承担治理的责任。

　　二、本条第2款是关于对地下水保护的规定。针对开采矿藏和建设地下工程造成地下水水位下降、水源枯竭、地面塌陷的问题,规定采矿单位或者建设单位应当承担责任,承担责任的内容包括两个方面：一是采取补救措施;二是补偿损失。应当指出的是，即使开采矿藏和建设地下工程的行为是依法进行的，也要对其造成的不良后果采取补救措施，造成损失的要给予补偿。

　　第三十二条 国务院水行政主管部门会同国务院环境保护行政主管部门、有关部门和有关省、自治区、直辖市人民政府，按照流域综合规划、水资源保护规划和经济社会发展要求，拟订国家确定的重要江河、湖泊的水功能区划，报国务院批准。跨省、自治区、直辖市的其他江河、湖泊的水功能区划，由有关流域管理机构会同江河、湖泊所在地的省、自治区、直辖市人民政府水行政主管部门、环境保护行政主管部门和其他有关部门拟定，分别经有关省、自治区、直辖市人民政府审查提出意见后，由国务院水行政主管部门会同国务院环境保护行政主管部门审核，报国务院或者其授权的部门批准。

　　前款规定以外的其他江河、湖泊的水功能区划，由县级以上地方人民政府水行政主管部门会同同级人民政府环境保护行政主管部门和有关部门拟定，报同级人民政府或者其授权的部门批准，并报上一级水行政主管部门和环境保护行政主管部门备案。

　　县级以上人民政府的水行政主管部门或者流域管理机构应当按照水功能区划对水质的要求和水体的自然净化能力，核定该水域的纳污能力，向环境保护行政主管部门提出该水域的限制排污总量意见。

　　县级以上地方人民政府水行政主管部门和流域管理机构应当对水功能区的水质状况进行监测，发现重点污染物排放总量超过控制指标的，或者水功能区的水质未达到水域使用功能对水质的要求的，应当及时报告有关人民政府采取措施，并向环境保护行政主管部门通报。

　　【释义】 本条是对水功能区划、排污总量控制和水质监测的规定。

　　一、随着我国经济社会的发展和城市化进程的加快，水体污染已经成为制约国民经济可持续发展的重要因素。由于没有明确各江河湖库水域的功能，造成供水与排水布局不尽合理;开发利用与保护的关系不协调;水域保护目标不明确;水资源保护管理的依据不充分;地区间、行业间用水矛盾难以解决等问题。水功能区划就是通过在流域范围内，按照水资源可持续发展的要求，根据国民经济发展规划和流域综合规划，划定各水域的主导功能和功能顺序，确定水域功能不遭破坏的水资源保护目标。根据水功能区划确定的水域功能对水质的要求和水体的自然净化能力，核定水域纳污能力。按照水域纳污能力与现实排污状况确定限制排污的总量意见，作为水污染防治的依据。

　　二、本条第1、2款是关于水功能区划分类、拟定原则、拟定主体、拟定程序以及批准程序的规定。按照本条的规定：1.水功能区划的拟定,必须以流域为单元，以流域综合规划、水资源保护规划和经济社会发展要求为依据。2.对水功能区实行分级划分和管理。即国家确定的重要江河、湖泊的水功能区划，由国务院水行政主管部门会同国务院环境保护行政主管部门、有关部门和有关省、自治区、直辖市人民政府拟定，报国务院批准;跨省、自治区、直辖市的其他江河、湖泊的水功能区划，由有关流域管理机构会同江河、湖泊所在地的省、自治区、直辖市人民政府水行政主管部门、环境保护行政主管部门和其他有关部门拟定，分别经有关省、自治区、直辖市人民政府审查提出意见后，由国务院水行政主管部门会同国务院环境保护行政主管部门审核，报国务院或者其授权的部门批准;除上述江河、湖泊以外的其他江河、湖泊的水功能区划，由县级以上地方人民政府水行政主管部门会同同级人民政府环境保护行政主管部门和有关部门拟定，报同级人民政府或者其授权的部门批准，并报上一级水行政主管部门和环境保护行政主管部门备案。

　　三、本条第3款是关于排污总量控制的规定。实行向水域排污的排污总量控制,是对水功能区实行有效管理的重要手段之一。污染控制应当建立在水资源的承载能力基础上，实行污染物浓度控制与总量控制相结合。水域都有自净能力，当水域容纳了超过其自身净化能力的污染物质时，就表现出被污染的特征。保护水体，首先要确定其自身的纳污能力。本条关于核定水域的纳污能力、提出水域的限制排污总量意见的规定，对水污染防治工作提出了更高要求，使水污染防治与水资源的综合开发、利用、保护相结合，使防治工作更加科学、合理。在具体实施中，水行政主管部门和环境保护部门应当加强配合与协作，水行政主管部门提出的水域限制排污总量意见，应当作为环境保护部门进行污染物排放总量控制的依据。

　　四、本条第4款是关于水质监测的规定，这是对水功能区实行有效管理的法律依据。加强对水功能区的水质状况的监测和监督管理是保证水功能区水质目标的重要手段之一。监测是管理工作的基础，因此要加强监测，并建立完善的监测、报告和监督管理工作制度,保证水功能区的使用功能和总量控制要求的实现。按照本款规定，水行政主管部门和流域管理机构应当加强对水功能区的水质状况进行监测;一旦发现重点污染物排放总量超过控制指标的，或者水功能区的水质未达到水域使用功能对水质的要求的，应当及时报告有关人民政府，有关人民政府应当及时采取治理措施;同时，水行政主管部门和流域管理机构还应当及时向环境保护行政主管部门通报。

　　第三十三条 国家建立饮用水水源保护区制度。省、自治区、直辖市人民政府应当划定饮用水水源保护区，并采取措施，防止水源枯竭和水体污染，保证城乡居民饮用水安全。

　　【释义】 本条是对饮用水水源保护区制度的规定。

　　一、随着我国经济社会的发展，人民生活水平逐渐提高，城市化率也在逐年提高，人民生活的总用水量逐年增加(详见表1)。

　　表1 1998、1999、2000年城市生活用水量

　　生活用水量(亿立方米) 占总用水量(%) 比上年增加(亿立方米)

　　1998年 543 10.0 18

　　1999年 563 10.1 20

　　2000年 575 10.5 12

　　为满足城市生活用水需求，还有一些供水水源地改变了原有的供水目标，转供生活用水。随着人们生活水平的提高，对供水水质的要求也提高了，因此保护要求相应地提高，不但水源地的水质要达到饮用水水源地标准要求，而且还要保证水源地的水量。目前在许多重要的水源地都制定了专门的保护规定,并划定了饮用水水源保护区，对水源地水质和水量保护提出明确的保护措施。与此同时，城市生活用水水源污染的形势也相当严峻。水源地因为污染造成的水质下降、被迫放弃已有的水源地寻找新水源、源水处理工艺技术面临挑战、处理费用增加的现象在许多地方发生。

　　二、本条从两个不同的方面提高了对饮用水水源保护的要求。一是保护范围的扩大，即凡是供应饮用水的水源地，都要划定保护区。《水污染防治法》第20条规定“省级以上人民政府可以依法划定生活饮用水地表水源保护区”, “在生活饮用水地表水源取水口附近可以划定一定的水域和陆域为一级保护区。在生活饮用水地表水源一级保护区外，可以划定一定的水域和陆域为其他等级保护区。”在《水法》修订过程中，国务院和全国人大认为，饮用水安全涉及千百万人民群众的身体健康，事关重大，必须从严要求。经过反复的研究，确定不仅地表水饮用水源要划定保护区，其他的饮用水源也要划定保护区。也就是说包括地表水源和地下水源所有的饮用水源,都要划定保护区。二是保护内容的增加。不仅要保护水源地的水质符合要求，而且要保护水源地的水量,要防止水源枯竭。同时,在本法的第34条又从另一个方面提出了更为严格的要求,提高了对水源地的保护要求,即“禁止在饮用水水源保护区内设置排污口”。不再只是“禁止向生活饮用水地表水水源一级保护区的水体排放污水”。 (《水污染防治法》第20条第2款)

　　第三十四条 禁止在饮用水水源保护区内设置排污口。

　　在江河、湖泊新建、改建或者扩大排污口，应当经过有管辖权的水行政主管部门或者流域管理机构同意，由环境保护行政主管部门负责对该建设项目的环境影响报告书进行审批。

　　【释义】 本条是对禁止在饮用水水源保护区内设置排污口和关于其他入河排污口设置审批制度的规定。

　　一、河道或湖泊内任意设置排污口已经造成了极大的危害。一是严重影响了水质。以长江流域为例，上海、南京、武汉、重庆、攀枝花5个城市长江干流污水排放量46亿吨/年，占干流主要城市排放总量的70%以上。绝大部分污水经由约180个入河排污口直接入江，80%以上未达到排放标准，在干流近岸形成了约400公里的污染带。不仅影响了沿岸城市的生活、生产用水安全，也对水生生物形成了威胁。同时,排污口的布局也不尽合理，许多沿河城市的取水口与排污口犬牙交错，严重影响了取水水质。二是危及堤防安全,影响行洪。《河道管理条例》的相关规定在具体实施中显得力度不够。因此,加强对入河排污口设置的审查以及加强对入河排污口的管理是十分必要的。为了与《水污染防治法》的有关规定相衔接，全国人大常委会在《水法》修订过程中根据有的常委、环境与资源保护委员会和有的地方、部门的意见，作出了本条规定。

　　二、本条规定在实施中应当注意两个问题：一是水行政主管部门或者流域机构在对排污口的设置进行审查时，应当重点根据水资源管理及保护、堤防及防洪安全、取水许可及水功能区划的要求等进行审查,提出同意与否的意见。二是对于属于建设项目的排污口，还应当按照《建设项目环境保护管理条例》的规定，编制环境影响报告书(表)，履行相关的审批手续。

　　第三十五条 从事工程建设，占用农业灌溉水源、灌排工程设施，或者对原有灌溉用水、供水水源有不利影响的，建设单位应当采取相应的补救措施;造成损失的，依法给予补偿。

　　【释义】 本条是对保护农业灌溉水源、供水水源和灌排工程设施的规定。

　　一、近十多年以来，随着经济社会的发展，灌溉农田、灌溉水源以及灌排工程设施被占用情况日趋严重。据不完全统计，“九五”期间，全国共减少农业灌溉面积4940.9万亩，其中因基本建设占用的占15.7%。同时，工农业争水的矛盾也日益尖锐，很多原来为农业供水的水源工程改为向城市和工业供水，特别在一些缺水地区，不少灌区和农用机井被迫停灌。针对这种情况，新《水法》作出了保护的规定。按照本条规定，工程建设占用农业灌溉水源、灌排工程设施的;或者工程建设虽然没有占用农业灌溉水源、灌排工程设施，但是给原有灌溉用水、供水水源造成了不利影响的，都应当承担责任。承担责任的内容包括两个方面：一是采取补救措施;二是补偿损失。

　　二、水利部、财政部和国家计委于1995年11月13日联合颁发了《占用农业灌溉水源、灌排工程设施补偿办法》。该办法适用于占用国家所有的农业灌溉水源、灌排工程设施，或者人为造成农业灌溉水量减少和灌排工程报废或者失去部分功能的行为。其宗旨是对现有农业灌溉水源、灌排工程设施实施保护。对人为占用农业灌溉水源、灌排设施的行为依法实施管理,实行有偿占用和等效替代相结合。主要内容有: 县级以上水行政主管部门在其管辖和授权管辖范围内组织实施、检查、监督的职责;申请占用程序及审批权限;占用补偿标准及补偿方案编制、评定、审查、核定程序及权限;占用赔偿规定;补偿费计收、核收及管理规定;补偿费使用范围及使用程序;利用补偿费兴建的工程和占用者补偿兴建的替代工程确权规定以及法律责任等。该办法实施以来,对加强农业灌溉水源、灌排工程设施的管理和保护,保障灌排面积的稳定和发展,进一步维护国家、集体和个人管理、经营灌排工程设施的合法权益发挥了积极的作用。一些地方也颁布了相应的实施办法。

　　第三十六条 在地下水超采地区，县级以上地方人民政府应当采取措施，严格控制开采地下水。在地下水严重超采地区，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以划定地下水禁止开采或者限制开采区。在沿海地区开采地下水，应当经过科学论证，并采取措施，防止地面沉降和海水入侵。

　　【释义】 本条是对地下水超采区管理以及在沿海地区开采地下水的要求的规定。

　　一、地下水是良好、稳定、优质的水源，在北方地区和城市是重要的水源。但是由于人类过量开采地下水，在许多地方造成了地下水位下降、地下水受到污染，甚至在许多地方还造成了地下漏斗、地面沉降、海水入侵等许多问题。造成这些问题的原因，在很大程度上是因为对地下水资源的开发缺乏科学的、统一的评价和规划，各自为政。

　　二、本条在科学评价和统一规划、地下水与地表水统一调度等原则基础上，提出了划定限采区或禁采区的要求。地表水与地下水相互转化，不可截然分割。据《全国水资源评价》，我国地表水平均年资源量和地下水平均年资源量如果各自单独评价，分别为27115亿立方米和8287亿立方米。但是，其中重复计算量为7278亿立方米。实际全国平均年水资源只有28124亿立方米。因此，必须对地表水与地下水进行统一调查评价，统一规划，才能保证地下水科学、合理的开发、利用。本法第14条、第16条、第23条规定了地表水、地下水统一调查评价、统一规划和统一调度开发的原则，这是保护地下水资源的基础。近年来，我国江苏、山西等一些地方，划定地下水限采区和禁采区，对控制地下水超采、恢复生态环境起了较好的作用。本条吸取了这些成功经验，提出了划定禁采区和限采区的要求。这些将为恢复或保护地下水提供有力的法律保证。

　　三、按照本条的规定，控制开采地下水的责任在县级以上地方人民政府。地下水禁采区和限采区的划定权在省级人民政府。

　　第三十七条 禁止在江河、湖泊、水库、运河、渠道内弃置、堆放阻碍行洪的物体和种植阻碍行洪的林木及高秆作物。

　　禁止在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物以及从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动。

　　【释义】 本条是对妨碍河道行洪活动的禁止性规定。

　　河道是洪水宣泄的通道，必须保持畅通。但是实际生活中，在江河、湖泊、水库、运河、渠道内弃置、堆放阻碍行洪的物体、种植阻碍行洪的林木和高秆作物比较普遍，特别是在河道管理范围内搞建设，严重影响行洪、危害堤防安全的问题十分突出，不仅加重了防洪紧张局势，也影响了自身安全。武汉市长江河道内建设的外滩花园就是一起典型的违法案件，在其他地方也有这样的案例发生。《防洪法》、《河道管理条例》中对此类活动也有规定。要解决这类问题，一是要加强《水法》的宣传教育，提高全社会对此类违法行为可能造成的危害性的认识，提高守法的自觉性;另一方面，要严肃执法，对行洪障碍物坚决予以清除，对违法行为人依法给予处罚。

　　第三十八条 在河道管理范围内建设桥梁、码头和其他拦河、跨河、临河建筑物、构筑物，铺设跨河管道、电缆，应当符合国家规定的防洪标准和其他有关的技术要求，工程建设方案应当依照防洪法的有关规定报经有关水行政主管部门审查同意。

　　因建设前款工程设施，需要扩建、改建、拆除或者损坏原有水工程设施的，建设单位应当负担扩建、改建的费用和损失补偿。但是，原有工程属于违法工程的除外。

　　【释义】 本条是对河道管理范围内建设活动管理的规定。

　　一、在河道管理范围内进行建设，有可能对防洪产生不利影响。1998年江西省九江市城区长江大堤溃口，重要原因就是某单位在临水堤外滩地违章建油库平台，破坏大堤的防渗层。出现险情时，油库平台上游墙又给抢险带来困难。在高水位、长期渗流下大堤被冲开30米左右宽的缺口。因此，必须建立河道管理范围内建设项目行政许可制度。本条第1款规定，工程建设方案应当依照《防洪法》的有关规定报经有关水行政主管部门审查同意。《防洪法》第27条规定，建设跨河、穿河、穿堤、临河的桥梁、码头、道路、渡口、管道、缆线、取水、排水等工程设施，应当符合防洪标准、岸线规划、航运要求和其他技术要求，不得危害堤防安全，影响河势稳定、妨碍行洪畅通;其可行性研究报告报批前，其中的工程建设方案须经水行政主管部门审查同意;上述工程设施建设如需占用河道、湖泊管理范围内的土地，跨越河道、湖泊空间，或者穿越河床的，须经水行政主管部门对其位置和界限审查批准后，方可办理开工手续;安排施工时，应当按照水行政主管部门审查批准的位置和界限进行。

　　二、本条第2款规定了损害赔偿责任，即因建设本条第1款工程设施，需要扩建、改建、拆除原有水工程设施，或者对原有水工程设施造成损坏的，建设单位应当负担有关费用，或承担损失赔偿责任。但是，按照违法财产不受法律保护的原则，原有水工程属于违法工程的，建设第1款工程设施的建设单位不承担损害赔偿责任。

　　第三十九条 国家实行河道采砂许可制度。河道采砂许可制度实施办法，由国务院规定。

　　在河道管理范围内采砂，影响河势稳定或者危及堤防安全的，有关县级以上人民政府水行政主管部门应当划定禁采区和规定禁采期，并予以公告。

　　【释义】 本条是对河道采砂管理的规定。

　　河道砂石是河床的铺垫层，维系着河势的稳定和河道、堤防的安全，实行有序的采挖，既可以起到疏浚河道的作用，又可以满足经济建设的需要。1988年《水法》以及《河道管理条例》中对河道采砂管理都作出了规定，要求河道采砂必须经过河道主管部门的批准。1990年，水利部、财政部、国家物价局联合颁布了《河道采砂收费管理办法》，规定对河道采砂实行许可证制度。各地水行政主管部门依据这些法律、法规、规章的规定，对河道采砂实施了管理。但在实践中，存在着多个部门管理、体制不顺、职责不清、地方保护主义严重、黑恶势力猖獗等突出问题，致使采砂管理秩序混乱，非法采砂活动屡禁不绝。尤其是在长江干流，非法采砂活动严重影响了行洪安全和航运安全，国务院领导作出了多次批示，2001年国务院颁布了《长江河道采砂管理条例》，明确由长江水利委员会和地方水行政主管部门负责长江河道采砂管理工作，建立了相应的法律制度，加大了对非法采砂行为的处罚力度。此次《水法》中也明确了国家实行河道采砂许可制度，授权国务院制定具体的实施办法，并在第77条授权国务院规定对违反河道采砂许可制度的行政处罚措施。

　　第四十条 禁止围湖造地。已经围垦的，应当按照国家规定的防洪标准有计划地退地还湖。

　　禁止围垦河道。确需围垦的，应当经过科学论证，经省、自治区、直辖市人民政府水行政主管部门或者国务院水行政主管部门同意后，报本级人民政府批准。

　　【释义】 本条是对围垦河道、湖泊的限制性规定。

　　一、湖泊具有调蓄洪水的功能，河道是行洪的通道，维护湖泊、河道的自然功能，对保障防洪安全具有重要意义。但长期以来，随着人类生产和社会发展，忽视对自然生态的保护，与水争地，擅自围湖造地，盲目围垦河道的现象比较普遍。围垦湖泊、河道的目的是为了造地，进行生产和建设，但却占据了调蓄洪水的场所，束窄了行洪通道，加重了防洪负担，加大了洪水损失，其结果是破坏了资源与环境，并最终损害了人类自身。据统计，全国被围垦的湖泊面积至少有2000多万亩，减少蓄洪容量350多亿立方米。河湖防洪能力的下降是造成防洪形势紧张的重要原因之一。为此，1998年长江大水后，国家实施了退田还湖政策，目的就是要保护自然生态，保护湖泊调蓄洪水的功能。

　　二、本条规定，禁止围湖造地，已经围垦的，要按照国家规定的防洪标准有计划地退地还湖。禁止围垦河道，因生产和社会发展确需围垦的，也要从严管理，即要进行科学论证，不仅要考虑经济和社会发展，还要考虑保护环境和资源，不仅要考虑眼前，还要考虑长远，经省、自治区、直辖市人民政府水行政主管部门同意，并报政府批准后，方可进行。

　　第四十一条 单位和个人有保护水工程的义务，不得侵占、毁坏堤防、护岸、防汛、水文监测、水文地质监测等工程设施。

　　【释义】 本条是对单位和个人有保护水工程设施的义务的规定。

　　依照本条规定，保护水工程是每个单位和全体公民都应当履行的法律义务。堤防、护岸、防汛等工程设施是保护河道、保障防洪安全的重要工程设施，水文监测、水文地质监测设施是国家重要的基础设施。但是，根据统计，仅黄河水利委员会1990年以来就发生破坏水文水资源监测设施的各类水事案件80余起，造成国家经济损失300余万元，破坏了水文、防汛等工作的正常秩序。为了维护国家财产安全，保证水文工作正常开展，《水法》作出规定，任何单位和个人都不得侵占和毁坏以上工程设施，否则将依照本法第72条的规定追究其法律责任。

　　第四十二条 县级以上地方人民政府应当采取措施，保障本行政区域内水工程，特别是水坝和堤防的安全，限期清除险情。水行政主管部门应当加强对水工程安全的监督管理。

　　【释义】 本条是对地方人民政府和水行政主管部门保障水工程安全的责任的规定。

　　水工程，依照本法第79条规定，是指在江河、湖泊和地下水源上开发、利用、控制、调配和保护水资源的各类工程。水工程的安全，既关系到水工程自身的正常运转和效益的发挥，也关系到人民生命财产安全，特别是水坝和地方的安全更是如此。我国现有8万多座水库、20多万公里堤防，其中有相当一部分由于年久失修，或是建设时标准低、建设程序不规范，质量较差，需要除险加固、提高标准，近些年来国家为此投入了大量资金。本条强化了地方人民政府的责任，并要求水行政主管部门加强对水工程安全的监督管理。

　　第四十三条 国家对水工程实施保护。国家所有的水工程应当按照国务院的规定划定工程管理和保护范围。

　　国务院水行政主管部门或者流域管理机构管理的水工程，由主管部门或者流域管理机构商有关省、自治区、直辖市人民政府划定工程管理和保护范围。

　　前款规定以外的其他水工程，应当按照省、自治区、直辖市人民政府的规定，划定工程保护范围和保护职责。

　　在水工程保护范围内，禁止从事影响水工程运行和危害水工程安全的爆破、打井、采石、取土等活动。

　　【释义】 本条是对划定水工程管理和保护范围的规定。

　　水工程因其重要性，划定一定的管理范围和保护范围，并对管理范围和保护范围内的行为作出一定的限制是必要的，目的是为了保障水工程的安全。水工程管理和保护范围的划定权限，根据水工程的管理权限确定。国家所有的水工程依照国务院的规定划定管理和保护范围;国务院水行政主管部门或者流域管理机构管理的水工程的管理和保护范围，由主管部门或者流域管理机构商有关省、自治区、直辖市人民政府划定;其他水工程，按照省级人民政府的规定划定管理和保护范围。此外，本条第4款对水工程保护范围内的禁止性活动作出了规定。

　　第五章 水资源配置和节约使用

　　本章共12条，是对水资源配置和节约使用的规定。解决我国的水问题，核心是提高用水效率，建设节水型社会。因此，《水法》以建立节水型社会，实现水资源的可持续利用，支持经济社会可持续发展为目标，把水资源的节约、保护、合理配置放在突出位置，促进资源与经济社会、生态环境协调发展。为此，在《水法》修订过程中，经多次研究，专门设立“水资源配置和节约使用”一章。本章主要内容包括：制定中长期供求规划，水量分配与统一调度，总量控制和定额管理相结合的制度等;取水许可制度和有偿使用制度，计量使用、计量收费和超定额累进加价制度等取用水资源和用水管理制度;工业、农业、居民生活的有关节约用水措施和制度;制定供水价格的原则和权限等。

　　第四十四条 国务院发展计划主管部门和国务院水行政主管部门负责全国水资源的宏观调配。全国的和跨省、自治区、直辖市的水中长期供求规划，由国务院水行政主管部门会同有关部门制订，经国务院发展计划主管部门审查批准后执行。地方的水中长期供求规划，由县级以上地方人民政府水行政主管部门会同同级有关部门依据上一级水中长期供求规划和本地区的实际情况制订，经本级人民政府发展计划主管部门审查批准后执行。

　　水中长期供求规划应当依据水的供求现状、国民经济和社会发展规划、流域规划、区域规划，按照水资源供需协调、综合平衡、保护生态、厉行节约、合理开源的原则制定。

　　【释义】 本条是对水资源的宏观调配和水中长期供求规划的主管部门、审批程序和审批机关的规定。

　　一、水资源的宏观调配是指在全国、流域或者区域内，按照高效、公平、合理和可持续的原则，遵循市场经济规律和水资源的自然规律，对有限的各种形式的水资源通过工程措施和非工程措施在不同流域、行政区域之间进行的分配。水资源的宏观调配是通过制定和执行跨流域、跨省、跨市、跨县的水中长期供求规划来实现的，水资源可利用量是其基本依据。

　　二、水中长期供求规划，是调节水资源的总供给和总需求关系的总体部署，以水资源可供给量和生态环境可承受的能力为基础，立足现实、展望中长期。根据经济社会发展对水的需求量和水资源可开发水平决定的可供量决定需求，按照统筹兼顾、综合平衡和合理调配的原则，协调好全国或流域、区域的生活、生产和生态用水。水中长期供求规划的制定关系到国民经济的各个方面和生态环境，是国民经济中长期规划的重要组成部分。

　　1982年原水电部组织水利部门进行了全国水资源的供需平衡分析研究工作，1985年完成了全国水资源的供需平衡分析研究报告。2002年水利部和国家计委联合布置在全国开展水资源综合规划工作。计划在三年内完成此项工作。本条第1款明确规定了水中长期供求规划分为全国和跨省、自治区、直辖市以及地方三种，规定了规划的制定机关、审查程序和批准机关。

　　三、本条第2款规定了水中长期供求规划制定的依据和原则。水中长期供求规划要以水的供求现状为条件，在水资源供求现状、供需分析、合理抑制需求、增加有效供给、保护生态环境的各种措施进行组合和综合分析的基础上，考虑与国民经济和社会发展规划、流域规划、区域规划相协调和衔接并作为制定规划的依据。编制水中长期供求规划应当遵循以下五项原则：一是供需协调，在分析计算中对各种数据的分类和数值应保持协调,综合需水预测、供水预测，进行水资源供需分析;二是综合平衡，要对合理抑制需求、增加有效供给、保护生态环境的措施和方案进行综合分析和协调平衡;三是保护生态，要统筹协调生活、生产和生态用水对各种可利用水资源在一定区域合理配置，实现水资源开发利用、流域或者区域经济社会发展和生态环境的协调;四是厉行节约，要把节水放在突出位置，全面普及和推广节水技术、工艺和设备产品，树立全社会的节水意识，建立各种节水制度，加强管理，建立节水型农业、工业和社会;五是合理开源，要做到合理开发地表水、科学利用地下水，地下水、地表水和外调水的合理调配，增加可供水量，建立节水激励制度，缓解水资源供需矛盾。

　　第四十五条 调蓄径流和分配水量，应当依据流域规划和水中长期供求规划，以流域为单元制定水量分配方案。

　　跨省、自治区、直辖市的水量分配方案和旱情紧急情况下的水量调度预案，由流域管理机构商有关省、自治区、直辖市人民政府制订，报国务院或者其授权的部门批准后执行。其他跨行政区域的水量分配方案和旱情紧急情况下的水量调度预案，由共同的上一级人民政府水行政主管部门商有关地方人民政府制订，报本级人民政府批准后执行。

　　水量分配方案和旱情紧急情况下的水量调度预案经批准后，有关地方人民政府必须执行。

　　在不同行政区域之间的边界河流上建设水资源开发、利用项目，应当符合该流域经批准的水量分配方案，由有关县级以上地方人民政府报共同的上一级人民政府水行政主管部门或者有关流域管理机构批准。

　　【释义】 本条是对水量分配方案、水量调度预案的制定依据和在不同行政区域之间的边界河流上建设水资源开发、利用项目的审批程序的规定。

　　一、水量分配方案是指在一个流域内，根据流域内各行政区域的用水现状、地理、气候、水资源条件、人口、土地、经济结构、经济发展水平、用水效率、管理水平等各项因素，将各项形式的水资源分配到各行政区域的计划。

　　旱情紧急情况下的水量调度预案是指在连续枯水年和特旱年，为减轻严重缺水干旱造成的损失，各流域和各行政区域应当制定的措施和应急计划。前者是分水方案，后者是应对旱情紧急情况的对策方案。

　　本条第1、2款规定了：调蓄径流和分配水量的依据以及水量分配方案和旱情紧急情况下的水量调度预案制订、批准、执行的程序。

　　二、黄河是我国七大江河中第一个制定并实施水量分配方案的流域。黄河流域水资源短缺，上下游、左右岸之间、农业、工业城市生活用水、生态环保用水和经济生活用水的矛盾日益突出。国家计委和水利部在1987年制定了黄河水量分配方案，规定了在南水北调工程实施之前黄河水水量分配方案。但是，由于管理体制等管理工作没有跟上，分水方案一直没有得到很好的贯彻落实，致使黄河多次断流并日趋严重。1998年经国务院批准，国家计委和水利部在1987年黄河水量分配方案的基础上，联合颁布了《黄河可供水量年度分配和干流水量调度方案》和《黄河水量调度管理办法》，从1993年3月起正式实施，并授权黄河水利委员会实施流域水资源统一调度。2000年和2001年黄河来水量分别比常年减少30%和63%，而且2002年还向天津应急调水，由于严格按照分水办法实施统一调度，这两年均没有出现断流情况。近年来，塔里木河、黑河和黄河一样，由于实施了严格的分水方案和统一调度，均大大改善了沿河的生活、生产和生态用水关系以及生态环境。实践证明，依法统一管理水资源是缓解黄河水资源日益短缺问题的重要措施。

　　制定旱情紧急情况下的水量调度预案，要分析当地历史上出现特殊旱情的成因、规律、应对措施和损失情况，提出必要的应急工程措施和非工程措施。制定预案，应当优先保证城乡居民生活用水，兼顾关系国计民生的农业和工业用水以及生态环境用水。要强化管理，加强对防灾减灾工作的统一领导，及时调整水资源的分配方案和供水对策，从充分挖掘供水潜力，动用水库的部分死库容，增加供水，实施跨流域或跨区域的应急临时调水，加强全民的节水宣传，增强全社会的节水意识。

　　水量分配方案和水量调度预案经批准后，有关地方人民政府必须执行。这是《水法》明确规定，不得违反，否则，应依据《水法》第75条规定，对负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。

　　三、为预防和避免不同行政区域在边界河流上开发利用水资源中发生水事纠纷，本条第4款规定在不同行政区域之间的边界河流上建设水资源开发、利用项目，审批机关是两个行政区域共同的上一级人民政府水行政主管部门或者有关流域机构。如甲省A县与乙省B县相邻，无论哪个县在边界河流上建设水资源开发利用项目，须报水利部或有关流域机构批准。

　　第四十六条 县级以上地方人民政府水行政主管部门或者流域管理机构应当根据批准的水量分配方案和年度预测来水量，制定年度水量分配方案和调度计划，实施水量统一调度;有关地方人民政府必须服从。

　　国家确定的重要江河、湖泊的年度水量分配方案，应当纳入国家的国民经济和社会发展年度计划。

　　【释义】 本条是关于制定年度水量分配方案和调度计划的规定。

　　一、水量分配方案制定的基础是来水量，而来水量的多少受到大气降雨的影响。因为每年大气降雨量是不同的，所以每年的来水量也是不同的。因此，水量分配方案中的水量是一个多年平均的水量，每年随着来水量的不同，其可分配的水量也是一个变化的量，而不是一成不变的。所以，各流域机构、各省、市、县人民政府水行政主管部门，每年都应当根据批准的本流域或者本行政区域的水量分配方案和本年度预测来水量，制定本流域或者本行政区域的年度水量分配方案和调度计划。跨省的年度水量分配方案和调度计划，由流域管理机构根据批准的水量分配方案和年度预测来水量制定;跨市的年度水量分配方案和调度计划，由省行政主管部门根据批准的水量分配方案和年度预测来水量制定;跨县的，则由市水行政主管部门根据上述原则制定。

　　二、水量调度计划，是指对根据经批准的水量分配方案和年度预测来水量制定的年度水量分配方案，将既定水资源在不同的时间段及行政区域的科学分配。县级以上地方人民政府水行政主管部门和流域管理机构，根据制定的年度水量分配方案和调度计划，实施水量调度，有关地方人民政府必须服从。否则，负有责任的主管人员和其他直接责任人员要承担相应的责任。本法第75条规定，拒不服从水量统一调度的，对负有责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。

　　三、国家确定的重要的江河、湖泊的年度水量分配方案，如黄河、海河等重要江河的水量分配由于水资源非常短缺，事关流域内经济社会的可持续发展，应当纳入国家的国民经济和社会发展的年度计划，将水资源作为同生产要素一样纳入计划管理。本条第2款作了明确规定。

　　第四十七条 国家对用水实行总量控制和定额管理相结合的制度。

　　省、自治区、直辖市人民政府有关行业主管部门应当制定本行政区域内行业用水定额，报同级水行政主管部门和质量监督检验行政主管部门审核同意后，由省、自治区、直辖市人民政府公布，并报国务院水行政主管部门和国务院质量监督检验行政主管部门备案。

　　县级以上地方人民政府发展计划主管部门会同同级水行政主管部门，根据用水定额、经济技术条件以及水量分配方案确定的可供本行政区域使用的水量，制定年度用水计划，对本行政区域内的年度用水实行总量控制。

　　【释义】 本条是对用水实行总量控制和定额管理相结合的制度的规定。

　　一、本条分3款，第1款规定了国家对用水实行总量控制和定额管理相结合的制度;第2款规定了用水定额的制定机关和审核程序;第3款规定了年度用水计划的制定机关和制定依据。

　　二、总量控制是水资源管理的宏观控制指标，是指各流域、省(自治区、市)、市、县(区、旗)、各部门、各企业、各用水户的可使用的水资源量，也就是水权的初始分配。总量控制这个控制指标，要根据全国、各流域、各省(自治区、市)、各市和各县水资源调查评价，在摸清全国可利用水资源量、各流域、省、市、县可利用水资源量和各行各业、各用水户的用水定额以及现状用水量的基础上，才能确定各地、各行业、用水户的总量控制指标。

　　三、定额管理是水资源管理的微观控制指标，是确定水资源宏观控制指标总量控制的基础。定额涉及经济、社会的各行各业和居民生活，要在水平衡测试的基础上确定各行各业、各种单位产品和服务项目的具体用量。有了这两个指标的约束，各地区、各行业、各用水户的每一项工作都有了自己的用水指标，再加上实行计量收费、超定额累进加价的收费制度，就可以在全社会层层建立一种节水激励制度，就能层层落实节水责任。节水和每个单位和个人经济利益挂起钩来，节水型工业、农业、服务业和节水型社会才能建立，才能实现水资源的可持续利用，保障经济社会的可持续发展。

　　用水定额涉及各行各业，工作量浩大，需要投入巨大的人力、物力和财力，需要调动各行各业的积极性，以行业为单位，制定省级行政区域各行业的用水定额。同时，定额的成果也要经省级人民政府水行政和质量监督行政主管部门的审核同意，由省级人民政府公布，并报国务院水行政主管部门和国务院质量监督检验行政主管部门备案。

　　四、水量分配方案供一个行政区域使用的水量是随着每年降雨量的不同而变化的，是一个动态的变量。为了使总量控制这个水资源宏观控制指标在经济社会的发展中得到很好的贯彻落实，使有限的水资源发挥更大的经济、社会和生态效益，本条第3款还明确规定，省、市、县三级地方人民政府计划主管部门会同同级水行政主管部门，根据用水定额、经济技术条件以及水量分配方案确定的可供本行政区域使用的水量，制定年度用水计划，对本行政区域内的年度用水实行总量控制，以使本行政区域各行各业的用水不突破各个行业用水总量指标。

　　第四十八条 直接从江河、湖泊或者地下取用水资源的单位和个人，应当按照国家取水许可制度和水资源有偿使用制度的规定，向水行政主管部门或者流域管理机构申请领取取水许可证，并缴纳水资源费，取得取水权。但是，家庭生活和零星散养、圈养畜禽饮用等少量取水的除外。

　　实施取水许可制度和征收管理水资源费的具体办法，由国务院规定。

　　【释义】 本条是关于实施取水许可制度和水资源有偿使用制度的范围和对象的规定。

　　一、取水许可制度和水资源有偿使用制度，是水资源管理中两项非常重要的制度。我国是人均水资源非常紧缺的国家，而且时间和空间分布非常不均匀，与土地、矿产等资源不匹配。实施取水许可制度和水资源有偿使用制度，有利于水资源统一管理，有利于国家对水资源的有效控制、合理配置，有利于促进水资源的合理开发和高效利用，有利于遏制用水浪费，保护取水权人的用水权益，促进水资源的节约、保护和可持续利用。

　　二、取水许可制度是国家基于水资源的所有者和管理者的双重身份，授权水行政主管部门或者流域管理机构代表国家对直接从江河、湖泊或者地下取用水资源的单位和个人进行审查许可其取水的一项制度。原《水法》第32条和1993年国务院制定的《取水许可制度实施办法》均规定了国家对直接从地下或者江河、湖泊取水的，实行取水许可制度。从此，这项制度在全国开始实施，目前全国共发放取水许可证70多万件，审批水量4500多亿立方米。

　　水资源有偿使用制度是国家基于水资源的所有者和管理者的双重身份，为实现所有者权益，保障水资源的可持续利用，对直接取用江河、湖泊或者地下水资源的单位和个人征收水资源费的一种制度。原《水法》第34条规定了对城市中直接从地下取水的单位征收水资源费;其他从地下或者江河、湖泊取水的可以由省、自治区、直辖市人民政府决定征收水资源费。当时水资源还没有今天这么紧缺，只是为了限制从城市地下取水，而对其他从地下、江河、湖泊取水的，是否征收水资源费，由各省、自治区、直辖市人民政府根据本行政区域水资源供求的实际情况决定。到目前为止，全国从南到北已有25个省、自治区、直辖市先后制定了水资源费征收管理办法，而且征收的范围均是既含城市地下，也含农村地下和江河、湖泊。这次《水法》修订后，在本条中规定将征收水资源费的范围，扩大到所有的江河、湖泊或者地下。而且在第一章总则第7条也作了原则规定。

　　三、本条规定直接从江河、湖泊或者地下取用水资源的单位和个人应当按照国家取水许可制度和水资源有偿使用制度的规定，向水行政主管部门或者流域管理机构申请领取取水许可证，并缴纳水资源费，取得取水权。但是，家庭生活和零星散养、圈养畜禽饮用等少量取水的除外。 除外规定，是指以家庭为取水单位的为了自己家庭生活和少量散养、圈养畜禽的取水，而不包括家庭办的养殖场取水和自来水厂为居民生活供水而取水的行为。将原《水法》中的取水改成了现在的取用水资源，扩大了取水许可的范围，包含了水电厂的用水等。对于未经批准擅自取水的;未按照批准的取水许可规定条件取水的或拒不缴纳、拖延缴纳或者拖欠水资源费的，《水法》第69条和第70条均规定了相应的法律责任。实施取水许可制度和征收管理水资源费的具体办法将由国务院规定。

　　第四十九条 用水应当计量，并按照批准的用水计划用水。

　　用水实行计量收费和超定额累进加价制度。

　　【释义】 本条是对用水计量以及计量收费和超定额累进加价制度的规定。

　　一、用水计量，是促进用水户节约用水的一项非常重要的措施。用水只有计量，才能准确反映各用水户用水的多少。有了用水计量，还只是促进节约用水的第一步，还必须实行计量水费制度，也就是根据各用水户用水计量计收水费，才能激励用水户通过节约用水，节约水费支出。这样，用水户用水的多少就和自己的经济利益直接挂起钩，就能够促进节约用水。为了激励各用水户进一步节约用水，还需要制定各行各业和生活用水的用水定额，根据用水定额和各用水户的产品量和人口数，下达各用水户的用水总量，即用水计划，实行超定额累进加价制度，在定额以内的用水量，实行平价收费，超过定额以外的用水量，实行平价基础上累进加价收费，这样就能进一步促进各用水户节约用水，以减少自己的水费开支。

　　二、目前，农业灌溉用水是我国最大的用水户，除了极少的地方实行按斗门计量收费外，基本上都是实行按土地亩数计收水费。这种计收水费方法，由于对各用水户没有计量，用水多和少，都按自己耕种的土地数量交纳水费，不和水量多少挂钩，所以水价的高低，对农民用水的多少也没有直接的利益关系。因此，农民对节水没有经济动力。工业等用水户，也有不少单位没有安装计量设施，或者装有计量设施，由于水价较低，没有实行超定额累进加价以及没有将水资源作为一项生产要素进行成本核算，浪费水的现象也很严重。水的重复利用率只有40%左右，远低于发达国家75%-85%的水平。城镇家庭生活用水还有一些地方实行包费制，没有计量收费，也存在着大量的浪费水资源现象。为了改变以上种种浪费水资源的现象，促进节约用水，这次《水法》修订后，在本条规定：用水应当计量，并按照批准的用水计划用水。用水实行计量收费和超定额累进加价制度。

　　第五十条 各级人民政府应当推行节水灌溉方式和节水技术，对农业蓄水、输水工程采取必要的防渗漏措施，提高农业用水效率。

　　【释义】 本条是关于农业节约用水、提高农业节水效率的规定。

　　一、农业是我国最大的用水行业。1949年我国农业用水量约为1001亿立方米，占全国用水量的97.1%。到2000年，该比例相对下降，但农业用水的绝对数仍然大大超过工业和生活用水量。现有蓄水工程普遍存在老化失修、漏水严重。据统计，全国8万多座水库，有1/3存在不同程度病险漏水问题。许多灌区只修了干渠和支渠，而且漏水严重，支渠以下的渠系修建不全，有的配套率不到20%。农业灌溉水的利用率只有0.43，仅为发达国家的一半左右;单方水的粮食生产能力只有0.85公斤左右，远低于2公斤以上的世界水平，大水漫灌方式普遍存在，一亩地平均用水约500立方米。每年干旱面积达4亿亩，缺水300亿立方米。因此，解决水资源短缺问题的根本出路在发展节水农业。党的十五届三中全会决定指出：要制定促进节水的政策，大力发展节水农业，把推广节水灌溉作为一项革命性的措施来抓，大幅度提高水的利用率，努力扩大农田有效灌溉面积。

　　二、近年来，国家投巨额资金开展病险水库除险加固和大型灌区节水改造，对水库和渠道进渗衬砌和利用管道输水以减少蓄水、输水过程中的渗漏和蒸发损失，提高输水效率。发展节水灌溉技术，把浇地变为浇作物可以大幅度节约田间灌溉用水，提高水的利用率。与大水漫灌相比，采用渠道防渗和管道输水可节水20%-30%左右，喷灌可节水50%，微灌可节水60%-70%。这次《水法》修订正是总结近年来各地改进节水灌溉方式和发展节水技术的成功经验，规定各级人民政府应当推行节水灌溉方式和节水技术。如通过大力发展节水灌溉，把全国农业用水的平均利用系数提高0.1，每年即可节约约400亿立方米农业用水。这样既可以减轻农民负担，又可以扩大灌溉面积和提高灌溉保证率以及为居民生活、工业生产和生态用水提供更多的水资源，加快经济社会的发展。

　　第五十一条 工业用水应当采用先进技术、工艺和设备，增加循环用水次数，提高水的重复利用率。

　　国家逐步淘汰落后的、耗水量高的工艺、设备和产品，具体名录由国务院经济综合主管部门会同国务院水行政主管部门和有关部门制定并公布。生产者、销售者或者生产经营中的使用者应当在规定的时间内停止生产、销售或者使用列入名录的工艺、设备和产品。

　　【释义】 本条是对提高工业用水重复利用率和淘汰落后的、耗水量高的工艺、设备以及产品的规定。

　　一、目前，我国工业用水重复利用率仅有40%，远低于发达国家75%-85%的水平。生产一吨钢，我国耗水量为23-56立方米，而美国、日本只需6立方米;生产一吨纸，我国耗水450立方米，而美国、日本只要不到200立方米。我国万元工业产值耗水量达130-150立方米，而发达国家只用10立方米。因此，我国工业用水的节水潜力很大。如果工业用水重复利用率提高到60%，全国工业可节水几百亿立方米，相当于工业取水量的42%。因此，要借鉴国外先进经验，调整产业结构，大力采用先进节水技术、工艺和设备，增加循环用水次数，提高水的重复利用率，以节约水资源。

　　二、为了尽快提高我国工业用水的重复利用率，这次《水法》修订专门规定了国家逐步淘汰落后的、耗水量高的工艺、设备和产品，具体名录由国务院经济综合主管部门会同国务院水行政主管部门和有关部门制定并公布。生产者、销售者或者生产经营中的使用者应当在规定的时间内停止生产、销售或者使用列入名录的工艺、设备和产品。这是法律对名录内落后的、耗水量高的工艺、设备和产品的生产者、销售者或者生产经营中的使用者的强制性规定，必须遵守，否则就要承担《水法》第68条规定的法律责任。为了鼓励企业生产节水型的设备和污水再利用，财政部、国家税务总局2001年文件规定，工业企业节水技术改造国家设备投资的40%，抵减当年新增所得税，对于以废水为原料生产的产品，可以按照有关规定，减免所得税5年。

　　第五十二条 城市人民政府应当因地制宜采取有效措施，推广节水型生活用水器具，降低城市供水管网漏失率，提高生活用水效率;加强城市污水集中处理，鼓励使用再生水，提高污水再生利用率。

　　【释义】 本条是对推广节水型生活用水器具、提高生活用水效率和城市污水集中处理、再生利用的规定。

　　一、随着我国经济社会的快速发展，城市化进程的加快和人口增长，我国城市水资源供需矛盾日益突出。在全国669个城市中，缺水城市有400多个，其中严重缺水的城市100多个，年缺水60亿立方米左右。进入21世纪，我国水资源供需矛盾进一步加剧。据专家预测，2010年全国总供水量可达6200-6500亿立方米，相应的总需水量将达7300亿立方米，缺口近1000亿立方米，2030年全国总需水量将达10000亿立方米，全国将缺水2000亿立方米。我国的水资源供需面临非常严峻的形势，要求我们在水资源开发利用和加强节水管理方面有大的突破。但开发难度越来越大，成本越来越高，而且可开发水资源量是有限的，相比而言节水管理则事半功倍，投入小，见效大。因此，《水法》在第一章总则第8条规定：各级人民政府应当采取措施，加强对节约用水的管理，建立节约用水技术推广体系，培育和发展节约用水产业。单位和个人都有节约用水的义务。从水资源的开发、利用、保护、节约和管理的各个环节上，采取各种有效的对策措施。在全面节水的基础上，减少水的跑、冒、滴、漏，努力提高水的利用率，积极开发新水源，重点抓水的重复利用和污水再生利用。国家厉行节约用水，大力推行节约用水措施，推广节约用水新技术、新工艺，发展节水型工业、农业和服务业，建立节水型社会。

　　二、现在，我国城市供水管网和生活用水器具跑、冒、滴、漏水资源损失达20%，浪费水资源十分严重。其原因有两个：一是节水新技术、工艺和设备研究开发不够，没有研究开发、生产和使用节水新技术、工艺和设备的激励制度;二是水资源有偿使用、定额管理、水价体系计量收费、总量控制和计划用水等管理制度没有建立起来，人们的资源意识和商品意识淡薄。为改变这种状况，必须加强节约用水和科学用水，强化城市人民政府的节水责任。本条强调各城市人民政府要因地制宜，根据本城市的水资源状况，经济社会发展水平和企业、居民承受能力，来推动节水工作，特别要推广家庭用水的重复利用和节水型洁具，如家庭洗菜水--洗拖把--冲厕所等用水顺序，又如前年北京市政府免费发给每个家庭一个节水龙头。

　　三、城市节水的另一条途径，是污水再生利用。首先，要树立节约用水就可减少排污量，节水重于开源的观念。污水再生利用就是将污水经过集中处理后用于农业灌溉或城市和家庭非饮用水。目前，我国的城市污水集中处理率还比较低，而且运行成本高。为此，应从源头上抓水资源保护，推广使用清洁生产技术，减少废水的排放。加强城市污水集中处理，使工业污水和生活污水经过处理达到一定的标准，再用到城市的洒路、浇草、冲厕、工业的冷却等用水，以及家庭的拖地、冲厕等用水。污水经过处理变成再生水，必须建设配套的供水设施、制定相应的激励政策以及和优质水水价拉开距离。使污水处理厂有利可图，鼓励企业和家庭使用，使他们减少水费支出，从而加大污水处理量，提高污水再生利用率。

　　第五十三条 新建、扩建、改建建设项目，应当制订节水措施方案，配套建设节水设施。节水设施应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投产。

　　供水企业和自建供水设施的单位应当加强供水设施的维护管理，减少水的漏失。

　　【释义】 本条是对节水设施与主体工程之间三同时制度和供水设施的维护管理的规定。

　　一、本条第1款规定了所有的新建、扩建、改建建设项目，都要制订节水措施方案，包括工程措施。工程措施就是指配套建设节水设施。节水设施应当与主体工程同时设计，同时施工并同时投产运用。不能主体工程建成投入使用了，节水设施没有建成或者节水设施没有达到国家规定的要求。否则，要承担《水法》第71条规定的法律责任。

　　二、本条第2款规定了供水企业和自建供水设施的单位应当加强供水设施的维护管理，减少水的漏失。目前，我国供水企业的输水工程包含渠道和管道，都存在着大量的跑、冒、滴、漏，既有工程自身的渗漏，也有管理上的渗漏，水资源浪费严重。因此，要实行严格的水资源管理制度，必须依靠科技进步和市场机制，提高水资源的利用率。进一步增强节约水资源的观念，把节约水资源放在首位，加强供水设施的维护管理，减少水的漏失，是所有供水企业和自建供水设施单位义不容辞的责任。

　　第五十四条 各级人民政府应当积极采取措施，改善城乡居民的饮用水条件。

　　【释义】 本条是对各级人民政府有责任改善城乡居民的饮用水条件的规定。

　　一、全国人大常委会修订《水法》过程中，有些委员提出，清洁、卫生的饮用水是人民生活的必需品，人民政府应当积极采取措施改善城乡居民的饮用水质量。因此，《水法》中特增加了本条规定。这一条规定，含义是各级人民政府都有责任改善城市居民和农村居民生活饮用水的质量和数量以及用水便利条件。随着我国经济社会的快速发展、城市化进程的加快和人民生活水平的提高，水资源短缺越来越成为一个重要的制约条件。水资源是量和质的高度统一，光有足够量的水资源，没有高质量的水资源不行，反之也一样。

　　二、目前，我国水污染比较严重。根据1998年对全国109700公里河流的评价，符合《地面水环境质量标准》I、II类标准的只占29.4%(河段统计),符合III类标准的占16.99%,属于IV、V类标准的占20.3%,超V类标准的占16.9%。每年有近500亿吨未经处理的污水直接排向河道、湖泊、水库，90%以上城市水污染严重。

　　我国地表水污染严重，地下水污染也不容乐观。据有关部门调查的有代表性的118个城市，浅层地下水都受到不同制度的污染。全国131个主要湖泊中，达富营养化程度的湖泊占51%。

　　三、进入21世纪，虽然我国加大了环境治理和水污染防治的力度，水质恶化的势头有所控制，但从总体上来看，水污染的趋势很难避免。现在我国农村还有4300万人饮用水困难，即饮用水量尚不能保证供给。此外，中国有79%的人口正在饮用细菌含量较高的水，1.7亿人正在饮用受到有机物污染的水，1.1亿人正在饮用高矿物质含量的水，5000万人正在饮用硝酸盐含量高的水。面对这样的饮水状况，我国政府近年来通过发行国债来加大城乡供水、水污染处理的基础设施建设，以改善城乡居民的生活用水条件，提高城乡居民的生活质量。水利部正组织全国水利部门开展水功能区区划工作，依法划定饮用水水源保护区，目的就是从源头上保护饮用水水质。

　　第五十五条 使用水工程供应的水，应当按照国家规定向供水单位缴纳水费。供水价格应当按照补偿成本、合理收益、优质优价、公平负担的原则确定。具体办法由省级以上人民政府价格主管部门会同同级水行政主管部门或者其他供水行政主管部门依据职权制定。

　　【释义】 本条是对水工程水费水价确定的原则和水费办法制定机关的规定。

　　一、我国水资源短缺，同时，普遍存在用水效力低下、浪费水资源现象。其重要原因之一，是长期以来，人们没有把水工程供应的水看成是一种商品，没有按照价值规律，确定水的价值，而是把水工程供应的水，看成一种行政事业服务行为，把水费当成一种行政事业收费，而且实行低收费政策。这样，造成水资源短缺与浪费并存。在低标准收费制度下，水费标准只有成本的1/3左右，而且实际计收到位低，只有一半左右，导致工程老化失修，工程效益难以发挥。为在全社会树立水的资源意识和商品意识，促进全社会的节约用水，应当运用经济杠杆调节水资源的供需关系。这次《水法》修订后，将1985年国务院制定的《水利工程水费核订、计收和管理办法》中的水费标准改为水价，水费标准应在核算供水成本的基础上根据国家经济政策和当地水资源状况，对各供用水分别核定。改为供水价格应当按照补偿成本、合理收益、优质优价、公平负担的原则确定，即供水价格既要考虑补偿供水单位的供水成本，也要考虑供水单位的合理收益(利润)和国家税收，还要根据供水的水质情况的不同，实行不同的水价，同时，还要根据不同用水户的承受能力确定不同的水价。

　　二、对水价制定的具体办法，《水法》规定由省级以上人民政府价格主管部门会同同级水行政主管部门或者其他供水行政主管部门依据职权制定。这就将水工程供水价格管理办法，由原来需国务院制定，改为由国家、省两级价格主管部门、水行政主管部门或者其他供水行政主管部门依据职权制定。国家一级制定的水工程供水水价管理办法，主要是水价核定的原则、计收和管理的一些原则规定以及流域机构管理的水工程的供水水价。具体的水价由各省(市、自治区)制定。条文中所称其他供水行政主管部门，主要是指城市建设行政主管部门，因为它们还管理着部分城市自来水的供应。

　　第六章 水事纠纷处理与执法监督检查

　　本章是关于水事纠纷处理与执法监督检查的规定，共8条，主要有以下规定：不同行政区域间水事纠纷的处理程序，单位之间、个人之间、单位与个人之间水事纠纷的处理程序，有关部门的临时处置措施，水行政主管部门和流域管理机构的监督检查权及水政监督检查人员的任职要求、有权采取的措施，依法履行监督检查职责，被检查单位和个人应当给予配合以及人民政府和水行政主管部门内部层级监督的规定。

　　第五十六条 不同行政区域之间发生水事纠纷的，应当协商处理;协商不成的，由上一级人民政府裁决，有关各方必须遵照执行。在水事纠纷解决前，未经各方达成协议或者共同的上一级人民政府批准，在行政区域交界线两侧一定范围内，任何一方不得修建排水、阻水、取水和截(蓄)水工程，不得单方面改变水的现状。

　　【释义】 本条是关于不同行政区域间水事纠纷处理程序的规定。

　　一、本条是对原《水法》第35条的修订。原《水法》第35条规定：“地区之间发生的水事纠纷，应当本着互谅互让、团结协作的精神协商处理;协商不成的，由上一级人民政府处理。在水事纠纷解决之前，未经各方达成协议或者上一级人民政府批准，在由国家规定的交界线两侧一定范围内，任何一方不得修建排水、阻水、引水和蓄水工程，不得单方面改变水的现状。”从上述规定可以看出，本条规定对原《水法》第35条的规定，没有作实质性修订，只是对文字作了一些个别改动。

　　二、在水资源的开发利用、保护以及防治水害的各种水事活动中，上下游、左右岸，防洪、治涝、灌溉、排水、供水、水运、水能利用、水资源保护等各种水事活动之间，往往存在不同的需求和利害关系，如果处理不当，往往引起各地区、各方面的矛盾，发生水事纠纷。水事纠纷涉及国家、单位和个人的利益，涉及水事活动的正常秩序。如不能及时地和很好地解决水事纠纷当事人之间的矛盾，将会影响人民生活，阻碍经济发展，成为社会不稳定的隐患。有的水事纠纷如解决处理不当，还有可能使矛盾激化，酿成刑事案件，甚至造成大规模的群众性械斗。因此，妥善地处理好水事纠纷是加强水资源管理的重要内容。水事纠纷从当事各方关系上来说，分为两大类：一类是不同行政区域之间发生的水事纠纷，其性质属于行政争端;另一类是单位之间、个人之间、单位与个人之间发生的水事纠纷，这类纠纷属于民事纠纷。本法对这两类水事纠纷分别规定了调处程序。本条所规定的是不同行政区域之间水事纠纷的处理程序。

　　三、本条所规定的不同行政区域之间发生的水事纠纷，具有显著的地区性和群体性，纠纷双方的当事人是相邻地区的政府及其水行政主管部门，这类纠纷涉及地区之间的水事权益，不是一般的民事纠纷，而是属于行政争端。因此，应当按照行政管理的组织原则进行处理。本条规定了两种解决办法：

　　1.纠纷发生后先由当事双方协商解决。所谓协商，就是指不同行政区域之间的当事双方在发生水事纠纷后，双方在自愿的基础上，本着团结协作、互谅互让的精神，依照有关法律、行政法规的规定，直接进行磋商，自行解决纠纷。如果双方达成一致意见则协商成功。如果协商不成或者协商达成了协议而一方又反悔，不履行协议，另一方可依照本条的规定提请上一级人民政府处理。

　　2.当事双方协商不成时，由上一级人民政府裁决。这里所说的上一级人民政府，是纠纷双方共同的上一级人民政府。人民政府收到纠纷案件后，一般是对当事人先进行调解，调解不成的再进行行政裁决。其中人民政府的调解不是本法规定的必经程序。人民政府依据事实和法律对当事人进行调解，促使纠纷双方进行和解。如果调解不成或者当事人不愿意进行调解，人民政府则依法进行裁决。一般来讲，具体工作由水行政主管部门承办，但作出裁决决定须以人民政府的名义。上一级人民政府的裁决应视为终审裁决，有关各方必须遵照执行，否则将依法追究其法律责任。

　　四、行政边界地区是水事纠纷多发地区，因此，在水事纠纷解决前，未经各方达成协议或者共同的上一级人民政府批准，在行政区域交界线两侧一定范围内，任何一方不得修建排水、阻水、取水和截(蓄)水工程，不得单方面改变水的现状。这是根据过去行之有效的经验作出的规定，有利于缓解矛盾，稳定争议地区的水事秩序，使水事纠纷能够最终解决。

　　五、不同行政区域间的水事纠纷，往往涉及水资源的调配、江河的治理、水利规划和水利建设等等，有的还需要采取行政措施和工程措施，有的需要巨额的资金投入，所有这些都需要人民政府和水行政主管部门按照统筹兼顾、标本兼治、综合利用的原则实施，而且也只有人民政府和水行政主管部门才能胜任这项工作。因此，本条规定协商不成的，由上一级人民政府裁决，没有规定可以向人民法院起诉。

　　第五十七条 单位之间、个人之间、单位与个人之间发生的水事纠纷，应当协商解决;当事人不愿协商或者协商不成的，可以申请县级以上地方人民政府或者其授权的部门调解，也可以直接向人民法院提起民事诉讼。县级以上地方人民政府或者其授权的部门调解不成的，当事人可以向人民法院提起民事诉讼。

　　在水事纠纷解决前，当事人不得单方面改变现状。

　　【释义】 本条是关于单位之间、个人之间、单位与个人之间发生的水事纠纷处理程序的规定。

　　一、本条是对原《水法》第36条的修订。原《水法》第36条规定：“单位之间、个人之间、单位与个人之间发生的水事纠纷，应当通过协商或者调解解决。当事人不愿通过协商、调解解决或者协商、调解不成的，可以请求县级以上地方人民政府或者其授权的主管部门处理，也可以直接向人民法院起诉;当事人对有关人民政府或者其授权的主管部门的处理决定不服的，可以在接到通知之日起15日内，向人民法院起诉。”“在水事纠纷解决之前，当事人不得单方面改变水的现状。”本条作了如下修订：一是将原《水法》第36条中的“应当通过协商或者调解解决”修改为“应当协商解决;当事人不愿协商或者协商不成的，可以申请县级以上地方人民政府或者其授权的部门调解，也可以直接向人民法院提起民事诉讼”。二是删去了原《水法》第36条中的“当事人对有关人民政府或者其授权的主管部门的处理决定不服的，可以在接到通知之日起15日内，向人民法院起诉”的规定。三是将“当事人不得单方面改变水的现状”修改为“当事人不得单方面改变现状”。

　　二、对单位之间、个人之间、单位与个人之间发生的水事纠纷，本条明确规定可以向人民法院提起民事诉讼。因为这类水事纠纷属于民事性质的纠纷，它既受水法调整，也受民事法律的调整。根据本条规定，这类水事纠纷，当事人可以通过三种方式进行解决：

　　1.纠纷发生后先由当事人之间协商解决。这类水事纠纷属于民事纠纷，当事双方是平等的民事主体，双方可以在自愿的基础上先进行协商，这样有利于化解矛盾，稳定事态，使纠纷得到迅速解决。

　　2.当事人不愿协商或者协商不成时，可申请人民政府或者其授权的部门调解。水事纠纷发生地的人民政府或者其授权的主管部门只起到主持调解的作用。

　　3.当事人不愿协商或者协商、调解不成时，可以直接向人民法院提起民事诉讼。诉权是当事人保护自身权益的最终手段和方式。当事人不愿意进行协商或者协商不成的，可以直接向人民法院提起民事诉讼;县级以上地方人民政府或者其授权的部门调解不成的，当事人也可以向人民法院提起民事诉讼。由人民法院作出最终的裁决。这里需要说明的是，本条关于这类水事纠纷由当事人双方协商解决和由人民政府或者其授权的部门调解解决，都不是法定的必经程序。也就是说，发生这类水事纠纷后，当事人可以直接向人民法院提起民事诉讼，不必经过协商和调解程序。由于因调解不成而提起的是民事诉讼，不是行政诉讼，被告应是当事的一方，而不是调处水事纠纷的人民政府或者其授权的部门。

　　三、为了保证当事人的合法权益，防止纠纷激化，扩大事态，并制止违法行为，本条同时作出禁止性规定，即在水事纠纷解决过程中，当事人不得单方面改变现状，包括水的现状和引发水事纠纷的其他现状，从而保障对水事纠纷的合理处理。

　　第五十八条 县级以上人民政府或者其授权的部门在处理水事纠纷时，有权采取临时处置措施，有关各方或者当事人必须服从。

　　【释义】 本条是关于有关部门有权采取临时处置措施的规定。

　　一、本条是对原《水法》第37条的修订。原《水法》第37条规定：“县级以上人民政府或者其授权的主管部门在处理水事纠纷时，有权采取临时处置措施，当事人必须服从。”从上述规定可以看出，本条规定对原《水法》第37条的规定，没有作实质性修订，只是对文字作了一些个别改动。

　　二、水事纠纷涉及的范围宽、人员多，在处理水事纠纷时，当事人往往继续实施自己的行为。这些行为的实施，有的明显属于不当行为，有的则有可能进一步激化矛盾，危及国家财产和人民的生命安全。有的单位和个人从自身利益出发，不顾全大局，随意改变水的现状，并屡禁不止，造成严重危害。为了防止事态扩大和出现紧急的危险和损害，在必要时由县级以上人民政府或者其授权的部门及时采取紧急处置措施，例如，安排适当警力维持秩序，封存有关施工器械等，及时制止上述行为的实施，责令停止引发纠纷的水事活动，避免纠纷的进一步发展，是十分必要的。

　　三、本条授予县级以上人民政府或者其授权的部门在处理水事纠纷时，有权采取临时处置措施，有关各方或者当事人必须服从。在处理水事纠纷时，对当事人的一些行为，采取临时行政强制措施加以限制，是县级以上人民政府或者其授权的部门的权力。这里所说的授权的部门，既包括水行政主管部门，也包括其他有关部门，如公安部门。各部门应积极配合制止纠纷的扩大，使矛盾得到顺利解决。临时处置措施的适用范围，是处理水事纠纷中那些必须予以制止或加以限制的行为，有关部门不得随意扩大适用。临时处置措施的采取具有法律效力，当事人必须执行，不得违背。有关水事纠纷解决后，也要及时将临时处置措施解除。

　　第五十九条 县级以上人民政府水行政主管部门和流域管理机构应当对违反本法的行为加强监督检查并依法进行查处。

　　水政监督检查人员应当忠于职守，秉公执法。

　　【释义】 本条是关于县级以上人民政府水行政主管部门和流域管理机构监督检查权及水政监督检查人员的任职要求的规定。

　　一、本条是这次修订《水法》新增加的规定。县级以上人民政府水行政主管部门和流域管理机构对违反本法的行为进行监督检查。

　　1.根据《宪法》规定，我国的监督体制由国家监督和社会监督两部分组成。其中，国家监督根据监督主体和监督方式的不同，可以分为权力机关的监督、司法机关的监督和行政机关的监督，又称立法监督、司法监督和行政监督。其中，行政监督根据监督部门和监督任务的不同，又有行政监察与非行政监察之分。行政监察是指监察机关依据《行政监察法》的规定，对国家机关、国家公务员和国家机关任命的其他人员遵守和执行法律、法规和政府的决定、命令中的问题，及违反行政纪律的行为进行的监督检查，又称监察。非行政监察是指除监察机关外政府其他行政主管部门依据各自的职能和职责对管理相对人遵守和执行有关法律、法规、政令的行为进行的监督检查。如土地管理行政主管部门对管理相对人遵守和执行土地管理法律、法规、政令的行为进行的监督检查;卫生行政主管部门对管理相对人遵守和执行卫生法律、法规、政令的行为进行的监督检查等。本条规定的“县级以上人民政府水行政主管部门和流域管理机构应当对违反本法的行为加强监督检查并依法进行查处”，在我国的监督体制中属于行政监督，但又有别于行政监察，除监督主体和监督任务不同外，还有一个明显的区别，即行政监察的对象限于国家行政机关、国家公务员和国家行政机关任命的其他人员。而县级以上人民政府水行政主管部门和流域管理机构监督的对象则为一切违反水资源管理法律、法规的单位和个人。

　　2.县级以上人民政府水行政主管部门和流域管理机构的监督检查权的取得有两条途径：一是通过国家最高权力机关制定的法律，赋予其监督检查权。如本法第12条规定，国务院水行政主管部门负责全国水资源的统一管理和监督工作。国务院水行政主管部门在国家确定的重要江河、湖泊设立的流域管理机构，在所管辖的范围内行使法律、行政法规规定的和国务院水行政主管部门授予的水资源管理和监督职责。县级以上地方人民政府水行政主管部门按照规定的权限，负责本行政区域内水资源的统一管理和监督工作。这就赋予了县级以上人民政府水行政主管部门和流域管理机构对水资源管理的监督检查权。二是通过国家最高行政机关确定的职能和职责行使监督检查权，也就是通常所说的“三定”方案。根据国务院1998年批准的水利部的“三定”方案，其主要职责包括： (1)拟定水利工作的方针政策、发展战略和中长期规划，组织起草有关法律法规并监督实施。 (2)统一管理水资源。组织拟定全国和跨省(自治区、直辖市)水长期供求计划、水量分配方案并监督实施;组织有关国民经济总体规划、城市规划及重大建设项目的水资源和防洪的论证工作;组织实施取水许可制度和水资源费征收制度;发布国家水资源公报;指导全国水文工作。 (3)拟定节约用水政策、编制节约用水规划，制定有关标准，组织、指导和监督节约用水工作。 (4)按照国家资源与环境保护的有关法律法规和标准，拟定水资源保护规划;组织水功能区的划分和向饮水区等水域排污的控制;监测江河湖库的水量、水质，审定水域纳污能力;提出限制排污总量的意见。 (5)组织、指导水政监察和水行政执法;协调并仲裁部门间和省(自治区、直辖市)间的水事纠纷。 (6)指定水利行业的经济调节措施。 (7)组织、指导水利设施、水域及其岸线的管理与保护;组织指导大江、大河、大湖及河口、海岸滩涂的治理和开发;组织建设和管理具有控制性的或跨省(自治区、直辖市)的重要水利工程;组织、指导水库、水电站大坝的安全监管等。本条规定，县级以上人民政府水行政主管部门和流域管理机构应当对违反本法的行为加强监督检查并依法进行查处，是法律赋予县级以上人民政府水行政主管部门和流域管理机构的职权，县级以上人民政府水行政主管部门和流域管理机构依法行使职权受法律保护，不受其他任何行政部门、社会团体和个人的干涉。

　　3.县级以上人民政府水行政主管部门和流域管理机构实施本条规定的职权，必须遵循下列原则：一是监督检查的主体要合法，即必须是县级以上人民政府水行政主管部门和流域管理机构。二是监督检查的对象要合法，即必须是县级以上人民政府水行政主管部门和流域管理机构在履行行政监督管理职责过程中发现的，或者被检举、控告有违反水资源管理法律、法规行为的单位或者个人。三是监督检查的内容要合法，即必须是水资源管理法律、法规规定，要求当事人遵守或执行的规范，当事人采取作为或者不作为方式违反这些规范的行为。非违反水资源管理法律、法规的行为，不属于县级以上人民政府水行政主管部门和流域管理机构监督检查的内容。四是监督检查的程序要合法。水政监督检查人员履行监督检查职责时，应当出示统一制发的执法证件。不依法出示执法证件的，被检查的单位有权拒绝接受检查。五是监督检查采取的措施要合法，即只能采取本法及其他水资源管理法律、法规规定的措施。

　　二、本条第2款对水政监督检查人员的职业道德和执法能力作出了规定。这里所称的水政监督检查人员，是县级以上人民政府水行政主管部门依法任命的从事本法及其他水资源管理法律、法规执法监督检查任务的行政执法人员，代表国家对违反本法及其他水资源管理法律、法规的行为进行监督检查，责任重大。水政监督检查人员一要忠于职守，热爱和熟悉本职工作，对待本职工作一丝不苟、兢兢业业，保证工作中无疏漏、无差错。二要秉公执法，要熟悉水资源管理法律、法规，在执法监督检查中，坚持原则，不为利所诱，不为情所动，做到有法必依、执法必严、违法必究。对不符合上述要求的，不得持证上岗;对不依法履行职责的，应当取消其水政监督检查人员资格，并依法追究其相应的法律责任。

　　第六十条 县级以上人民政府水行政主管部门、流域管理机构及其水政监督检查人员履行本法规定的监督检查职责时，有权采取下列措施：

　　(一)要求被检查单位提供有关文件、证照、资料;

　　(二)要求被检查单位就执行本法的有关问题作出说明;

　　(三)进入被检查单位的生产场所进行调查;

　　(四)责令被检查单位停止违反本法的行为，履行法定义务。

　　【释义】 本条是关于县级以上人民政府水行政主管部门及其水政监督检查人员履行执法监督检查职责时有权采取的措施的规定。

　　一、本条是这次修订《水法》新增加的规定。县级以上人民政府水行政主管部门、流域管理机构及其水政监督检查人员依法履行执法监督检查职责，纠正和查处违反水资源管理法律、法规的行为，会受到违法行为人的抵制。为了加大对违反水资源管理法律、法规行为的查处力度，提高查处工作效率，保证查处工作质量，有效地打击违反水资源管理法律、法规的行为，需要赋予县级以上人民政府水行政主管部门、流域管理机构及其水政监督检查人员必要的监督检查手段。为此，本条规定，县级以上人民政府水行政主管部门、流域管理机构及其水政监督检查人员履行本法规定的监督检查职责时有权采取下列措施：

　　(一)要求被检查单位提供有关文件、证照、资料。这是保证县级以上人民政府水行政主管部门、流域管理机构及其水政监督检查人员依法履行执法监督检查职责时，查清违法事实，获取书证的重要手段。被检查单位应当如实提供，不得转移、销毁有关文件和资料，更不得提供虚假的文件和资料，违者要视情节追究其法律责任。这里所称的有关文件、证照和资料，是指与被检查单位有关的文件、证照和资料。县级以上人民政府水行政主管部门、流域管理机构及其水政监督检查人员履行执法监督检查职责时，不得随意扩大检查范围和随意要求出示与执法监督检查无关的文件和资料。县级以上人民政府水行政主管部门、流域管理机构及其水政监督检查人员调取有关文件、证照和资料时，应当以原始凭证为据，调取原始凭证有困难的，可以复制，但复制件应当注明“经确认与原件无误”的字样，并由该文件、资料的单位盖章。

　　(二)要求被检查单位就执行本法的有关问题作出说明。这是为保证县级以上人民政府水行政主管部门、流域管理机构及其水政监督检查人员依法履行执法监督检查时，查清违法事实，获取证人证言的重要手段。县级以上人民政府水行政主管部门、流域管理机构及其水政监督检查人员行使该项权利时，被检查单位必须如实说明情况，不得拒绝或作与事实不符的虚假陈述，违者要视情节追究其法律责任。这里所称的被检查的单位是指与县级以上人民政府水行政主管部门、流域管理机构及其水政监督检查人员执法监督检查的事项有关的单位。如果有关水行政主管部门有违反本法规定的行为的，也应接受上级水行政主管部门的监督检查。县级以上人民政府水行政主管部门、流域管理机构及其水政监督检查人员履行执法监督检查职责需要被检查单位说明情况时，不得随意扩大被询问对象的范围，并应当依照法定程序进行。询问时，水政监督检查人员一般不得少于2人;询问证人应当个别进行，并告之作虚假陈述应承担的法律后果。询问应当制作笔录，并经被询问人核对无误。询问人与被询问人都应在询问笔录上签名或者盖章。被询问人拒绝签名、盖章的，应当在询问笔录上注明。

　　(三)进入被检查单位的生产场所进行调查。这是为保证县级以上人民政府水行政主管部门、流域管理机构及其水政监督检查人员依法履行监督检查职责，直接获取被检查单位违反水资源管理法律、法规行为证据的重要手段。县级以上人民政府水行政主管部门、流域管理机构及其水政监督检查人员进入被检查单位的生产场所进行调查时，被检查的单位应当配合并提供便利条件，不得拒绝或者阻挠。县级以上人民政府水行政主管部门、流域管理机构及其水政监督检查人员进入被检查单位的生产场所进行调查，应当按照法定程序进行。

　　(四)责令被检查单位停止违反本法的行为，履行法定义务。这是为保证水行政主管部门、流域管理机构及其水政监督检查人员有效实施监督检查权的重要手段，也是及时阻止违法行为，保护公民的合法权益的有力措施。县级以上人民政府水行政主管部门、流域管理机构在作出责令停止违反本法行为的决定时，要确实掌握被责令的单位违反本法的事实。

　　二、本条规定的四项措施被检查单位必须遵守。县级以上人民政府水行政主管部门、流域管理机构及水政监督检查人员依法履行监督检查职责时，可以根据需要采用这些措施，采用时必须符合法律规定，不得随意扩大适用，不得超越法律赋予的权限，采用其他法律未允许采用的强制措施。

　　第六十一条 有关单位或者个人对水政监督检查人员的监督检查工作应当给予配合，不得拒绝或者阻碍水政监督检查人员依法执行职务。

　　【释义】 本条是关于有关单位或者个人不得拒绝或者阻碍水政监督检查人员依法执行职务的规定。

　　本条是这次修订《水法》新增加的规定。水政监督检查人员的监督检查工作，是法律赋予水政监督检查人员的职权，是依法执行公务。水政监督检查人员依法行使监督检查权，查处违反水资源管理法律、法规的行为，目的是使水资源得到合理开发、利用和保护，实现水资源的可持续利用，以适应国民经济和社会发展的需要。水资源管理涉及的范围广、人员多，单靠水政监督检查人员的监督检查是不够的。依据我国《宪法》规定，公民有维护国家利益的义务。为了保障水资源管理法律、法规的有效实施，加大对违法行为的查处力度，有关单位和个人对水政监督检查人员就违反水资源管理法律、法规的行为进行监督检查应当给予配合与支持，不得拒绝或者阻碍水政监督检查人员依法执行职务。

　　本条所称的有关单位和个人，是一个广义的概念，包括各级政府、政府部门、司法机关、社会团体、群众组织、企事业单位、全体公民。拒绝和阻碍水政监督检查人员依法执行职务，构成犯罪的，依法追究刑事责任;尚不构成犯罪的，由公安机关依照《治安管理处罚条例》的规定处罚。

　　第六十二条 水政监督检查人员在履行监督检查职责时，应当向被检查单位或者个人出示执法证件。

　　【释义】 本条是关于水政监督检查人员履行监督检查职责应当出示执法证件的规定。

　　一、本条是这次修订《水法》新增加的规定。水政监督检查人员是县级以上人民政府水行政主管部门依法任命的，代表国家对违反水资源管理法律、法规的行为进行监督检查的行政执法人员。该工作人员所行使的职权是本法和其他有关水资源管理的法律、法规所赋予的，水政监督检查人员依法履行职责属于执行公务，受法律保护。水政监督检查人员依法履行职责时，与行政管理相对人的关系，是管理者与被管理者之间的行政管理关系，不是平等的民事主体之间的关系。因此，水政监督检查人员履行职责，如要求被检查单位提供有关文件、证照、资料，需要进入被检查单位的生产场所进行调查的，应当出示执法证件。执法证件作为水政监督检查人员履行水政监督检查工作的凭证，具有法律效力，不是任何人都可以佩带的，只有依法经过严格培训、考核，符合法定条件的人员才可以依法取得水政监督检查人员资格，授予执法证件，持证上岗。未经依法培训并考核合格的人员，不论是什么人，不论职位有多高，都不得授予水政监督检查人员资格，都无权佩带执法证件。

　　二、佩带执法证件的水政监督检查人员代表国家对违反水资源管理法律、法规的行为进行监督检查，可以要求被检查的单位或者个人提供有关的文件、证照和资料;可以要求被检查单位就执行本法的有关问题作出说明;可以进入被检查单位的生产场所进行调查;可以责令被检查单位停止违反本法的行为，履行法定义务。

　　三、水政监督检查人员在履行水政监督检查职责时，向被检查单位或者个人出示执法证件，这是本法对水政监督检查人员所作的义务性规定。如果水政监督检查人员执行监督检查职责时，不出示执法证件，被监督检查的单位和个人可以依法予以拒绝。水政监督检查人员的执法证件，应由水行政主管部门统一制发，这样，一方面可以表明执法的合法性、严肃性;另一方面也可防止他人假冒执法人员侵犯被检查单位或者个人的合法权益。

　　第六十三条 县级以上人民政府或者上级水行政主管部门发现本级或者下级水行政主管部门在监督检查工作中有违法或者失职行为的，应当责令其限期改正。

　　【释义】 本条是关于人民政府或者水行政主管部门内部层级监督的规定。

　　一、本条是这次修订《水法》新增加的规定。为了确保国家行政权力在既定的范围内和预定的轨道上运行，需要在行政管理领域设置监督制度。行政监督制度根据其监督主体的不同，可以分为权力机关和司法机关进行的外部监督以及行政机关内部上级行政机关和专门机关进行的内部监督。行政机关的内部监督又包括上级机关进行的层级监督、审计机关进行的审计监督以及监察机关进行的行政监察。

　　二、本条规定的人民政府或者上级水行政主管部门对本级或者下级水行政主管部门进行的监督，属于内部层级监督。层级监督制度是基于上级政府对下级政府、各级政府对其工作部门和工作人员的领导关系而产生的，其实质是领导者管理和控制被领导者的一种方式。我国各级行政机关实行的是民主集中制原则，下级服从上级。层级监督制度是人民政府法律监督系统中最基本、最经常的监督形式，其监督方式多种多样，如工作报告、定期或不定期的检查、备案、专案调查以及惩戒等。

　　三、行政机关内部上级机关对下级机关进行的层级监督，是政府组织法确定的制度。我国《地方各级人民代表大会和地方人民政府组织法》第66条明确规定，省、自治区、直辖市的人民政府的各工作部门受人民政府统一领导，并且依照法律或者行政法规的规定受国务院主管部门的业务指导或者领导;自治州、县、自治县、市、市辖区的人民政府的各工作部门受人民政府统一领导，并且依照法律或者行政法规的规定受上级人民政府主管部门的业务指导或者领导。根据这一制度，县级以上人民政府或者水行政主管部门对本级或者下级水行政主管部门进行监督，发现其在监督检查工作中有违反本法规定或者失职行为时，有权责令其限期改正;如果下级水行政主管部门在规定的期限内不改正的，上级水行政主管部门有权撤销其违法作出的行政决定，要求其重新依法作出正确的决定，或者直接改变违法的行政决定。对有关机关工作人员也要依法追究其相应的法律责任。

　　第七章 法律责任

　　法律责任，是指违反法律的规定而必须承担的法律后果。法律责任由法律作出规定，由法律规定的机关依法追究。法律责任按违法行为的性质不同可以分为刑事责任、行政责任和民事责任三大类。具体采取哪一种法律责任形式，应当根据调整违法行为人所侵害的社会关系的性质、特点以及侵害的程度等多种因素来确定。本法就水资源的管理体制，水资源的权属，水资源的规划，水资源、水域和水工程的保护，水资源配置和节约使用，水事纠纷处理与执法监督检查等作了规定，设立了一系列的法律制度。目的就是为了能够合理开发、利用、节约和保护水资源，防治水害，实现水资源的可持续利用，适应国民经济和社会发展的需要。为了保证这些制度得以实施，本法专门设立了法律责任一章。本章共14条，主要对违反《水法》的行为所应追究的法律责任作了规定。

　　第六十四条 水行政主管部门或者其他有关部门以及水工程管理单位及其工作人员，利用职务上的便利收取他人财物、其他好处或者玩忽职守，对不符合法定条件的单位或者个人核发许可证、签署审查同意意见，不按照水量分配方案分配水量，不按照国家有关规定收取水资源费，不履行监督职责，或者发现违法行为不予查处，造成严重后果，构成犯罪的，对负有责任的主管人员和其他直接责任人员依照刑法的有关规定追究刑事责任;尚不够刑事处罚的，依法给予行政处分。

　　【释义】 本条是关于水行政主管部门或者其他有关部门以及水工程管理单位及其工作人员所应承担的法律责任的规定。

　　一、承担本条规定的法律责任的主体是特定的，即只能是水行政主管部门或者其他有关部门以及水工程管理单位及其工作人员。

　　本条规定前述主体所应承担法律责任的行为是指水行政主管部门或者其他有关部门以及水工程管理单位及其工作人员利用核发许可证或者签署审查同意意见等权利，收受他人财物或者其他好处，为他人牟取私利，或者玩忽职守，违反法律规定的程序和权限，不履行、不正确履行或者放弃履行其职责的行为。具体包括：

　　1.对不符合法定条件的单位或者个人核发许可证、签署审查同意意见。本次《水法》修改的主要内容就是加强水资源的统一管理，本法中的许多条文也体现了这一点，因此有关水行政主管部门或者其他有关部门以及水工程管理单位及其工作人员对核发许可证或者签署审查意见的项目应当严格依照法律的规定办理，对不符合法定条件的单位或者个人核发许可证、签署审查同意意见就违反了本法的规定，应当承担本条规定的法律责任。

　　2.不按照水量分配方案分配水量。本法第45条对水量分配方案制订的依据、水量分配方案和旱情紧急情况下的水量调度预案的制订和审批机关作了规定，并且明确规定水量分配方案和旱情紧急情况下的水量调度预案一经批准，有关地方人民政府必须执行。我国水资源匮乏，为了保障人民生活和国家经济建设的需要，编制水量分配方案是十分必要的，水量分配方案是根据流域水资源的实际情况和有关地方对水资源利用的现状以及未来发展的需要等情况科学地制订出来的。因此，为了能够使水量分配方案真正贯彻执行，水行政主管部门或者其他有关部门以及水工程管理单位及其工作人员必须依照本法的规定，对经批准的水量分配方案严格执行，否则就要承担本条规定的法律责任。

　　3.不按照国家有关规定收取水资源费。国家对水资源依法实行取水许可制度和有偿使用制度是本次《水法》修改的一个重要内容。本法第48条规定对直接从江河、湖泊或者地下取用水资源的单位和个人应当按照国家取水许可制度和水资源有偿使用制度的规定，向水行政主管部门或者流域管理机构申请领取取水许可证，并缴纳水资源费，方能取得取水权。因此，水行政主管部门或者流域管理机构应当按照本法规定向直接从江河、湖泊或者地下取用水资源的单位和个人收取水资源费，否则就要承担本条规定的法律责任。

　　4.不履行监督职责，或者发现违法行为不予查处，造成严重后果。对违反本法的行为进行监督检查并依法进行查处是水行政主管部门或者其他有关部门以及水工程管理单位及其工作人员应当依法履行的职责。水行政主管部门或者其他有关部门以及水工程管理单位及其工作人员应当作为而不作为，不履行监督检查职责或者发现违法行为不予查处，即构成违法，应当承担本条规定的法律责任。

　　二、水行政主管部门或者其他有关部门以及水工程管理单位及其工作人员只要实施了上述违法行为之一就要承担本条规定的法律责任。本条规定的法律责任有两种：一是刑事法律责任;二是行政法律责任。

　　1.刑事法律责任，也称刑事责任。是指具有刑事责任能力的人实施了刑事法律所禁止的行为(犯罪行为)所必须承担的法律义务。刑事责任是最严厉的法律责任。按照本条规定，水行政主管部门或者其他有关部门以及水工程管理单位及其工作人员的行为，触犯了《刑法》的有关规定，构成了犯罪，就要承担相应的刑事法律责任。例如：

　　《刑法》第385条规定：“国家工作人员利用职务上的便利，索取他人财物的，或者非法收受他人财物，为他人牟取利益的，是受贿罪。”“国家工作人员在经济往来中，违反国家规定，收受各种名义的回扣、手续费，归个人所有的，以受贿论处。”

　　构成此罪须具备以下要件： (1)侵害的客体是国家工作人员职务行为的廉洁性，具体表现为职务行为的不可收买性或者职务行为与物质的不可交换性; (2)本罪的客观方面表现为利用职务上的便利，索取他人财物或者非法收受他人财物，为他人牟取利益的行为。受贿行为既可以表现为索取贿赂，也可以表现为收受贿赂，它们之间只有程度差异，没有本质区别。索取贿赂只需要利用职务上的便利便成立受贿罪，不要求实际具有为他人牟取利益的行为，而收受贿赂则需在实际上具有为他人牟取利益的行为，但牟取的利益是否实现并不影响本罪的成立; (3)本罪的主体必须是国家工作人员，具体到本条而言，是水行政主管部门或者其他有关部门以及水工程管理单位及其工作人员; (4)受贿罪的主观方面只能是故意。

　　《刑法》第397条第1款规定：“国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，处3年以下有期徒刑或者拘役;情节特别严重的，处3年以上7年以下有期徒刑。本法另有规定的，依照规定。”

　　构成滥用职权罪须具备以下要件： (1)本罪的客观方面表现为滥用职权，致使公私财产、国家和人民利益遭受重大损失的行为; (2)滥用职权行为只有当公私财产、国家和人民利益遭受重大损失时，才构成犯罪。

　　构成玩忽职守罪须具备以下要件： (1)本罪客观方面表现为玩忽职守，致使公私财产、国家和人民利益遭受重大损失的行为; (2)本罪主体是国家机关工作人员; (3)本罪主观方面出于过失，在相当多的情况下，行为人主观上表现为应当监督却没有实施监督行为，导致了公私财产、国家和人民利益遭受重大损失结果的发生。

　　2.行政法律责任，也称行政责任。行政法律责任，是指因实施违反本法规定的行为而引起的，由行政机关依法给予制裁的，并且是必须承担的法律后果。行政法律责任分为行政处罚和行政处分。按照本条规定，水行政主管部门或者其他有关部门以及水工程管理单位及其工作人员实施了本条所列举的行为，尚不构成犯罪的，应当依法给予行政处分。行政处分，亦称行政纪律处分，是指行政机关内部上级对下级以及监察机关、人事部门按照行政隶属关系，对违反政纪的人员依法给予的一种法律制裁。目前，我国实行公务员制度，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员的行政处分应当按照《国家公务员暂行条例》的规定执行。一般而言，给予行政处分大致分为三种情况：其一，对违法行为较轻，仍能担任现任职务的人员，可以给予警告、记过、降级处分;其二，对违法行为较重，不宜继续担任现任职务的人员，给予降职或者撤职处分;其三，对严重违法失职，屡教不改的，可以给予开除处分。具体给予违法行为人何种处分，应当由其任免单位、监察机关根据不同情况做出。

　　第六十五条 在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，或者从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动的，由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权，责令停止违法行为，限期拆除违法建筑物、构筑物，恢复原状;逾期不拆除、不恢复原状的，强行拆除，所需费用由违法单位或者个人负担，并处1万元以上10万元以下的罚款。

　　未经水行政主管部门或者流域管理机构同意，擅自修建水工程，或者建设桥梁、码头和其他拦河、跨河、临河建筑物、构筑物，铺设跨河管道、电缆，且防洪法未作规定的，由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权，责令停止违法行为，限期补办有关手续;逾期不补办或者补办未被批准的，责令限期拆除违法建筑物、构筑物;逾期不拆除的，强行拆除，所需费用由违法单位或者个人负担，并处1万元以上10万元以下的罚款。

　　虽经水行政主管部门或者流域管理机构同意，但未按照要求修建前款所列工程设施的，由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权，责令限期改正，按照情节轻重，处1万元以上10万元以下的罚款。

　　【释义】 本条是关于在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物或者进行影响河势稳定、危害河岸堤防安全等活动，以及未经水行政主管部门批准擅自修建有关水工程设施等行为所应承担的法律责任的规定。

　　一、在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，或者从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动所应承担的法律责任。

　　本法第37条第2款规定：“禁止在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物以及从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动。”在汛期确保洪水的顺利排泄是关系到人民生命财产安全的头等大事，近年来，在城乡建设和经济建设中，一些地方和单位与水争地、侵占河道建设各种建筑物、构筑物，造成河流过流面积减少、泄洪不畅，壅高洪水水位，延长了洪水过程。有的地方和单位在河道两岸堤防上不按照《防洪法》的要求进行开发建设、土木施工，严重危害到汛期堤防承受洪水的能力，使人民的生命财产安全受到威胁。因此，这一款规定明令禁止在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，或者从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动。《防洪法》对此也作了专门规定。

　　行为人实施了本款规定的违法行为，应当由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权，依法给予行政处罚。本款规定的行政处罚方式有以下几种：

　　1.责令停止违法行为。即由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构责令违法行为人停止正在进行的在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，或者从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的违法行为。

　　2.限期拆除违法建筑物、构筑物。即由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构向违法行为人发出处罚通知，责令违法行为人在一定的期限内拆除其违法建设的建筑物、构筑物。违法行为人在接到责令限期拆除的行政处罚后，应当在规定的期限内拆除可能妨碍行洪的建筑物、构筑物。这种处罚是一种行为罚，是对违法行为人实施的一种制止其违法行为继续进行并予以改正的行政处罚措施。

　　3.恢复原状。即县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构责令违法行为人采取治理措施，进行整治，恢复河道及堤防被非法占用前的状态。

　　4.对于违法行为人在有关行政机关规定的期限内没有拆除违法建筑物、构筑物以及未恢复河道、堤防原状的，本款规定可以由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构或其委托的单位强行拆除，所需费用由违法行为人承担。这是一种行政代执行处罚。

　　5.罚款。即由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构强制违法行为人交纳一定数量货币的行政处罚。本款规定的罚款处罚必须在特定的条件下才可执行，即违法行为人在规定的期限内未拆除违法建筑物、构筑物以及未恢复河道、堤防原状的前提下，才可以对违法行为人处以罚款的处罚。按照本款规定，不可对违法行为人单处罚款。本款规定的罚款幅度是1万元以上10万元以下，罚款的具体数额由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构根据当事人违法行为的具体情况决定。

　　二、未经水行政主管部门或者流域管理机构同意，擅自修建水工程，或者建设桥梁、码头和其他拦河、跨河、临河建筑物、构筑物，铺设跨河管道、电缆所应承担的法律责任。

　　本法第19条规定：“建设水工程必须符合流域综合规划。在国家确定的重要江河、湖泊和跨省、自治区、直辖市的江河、湖泊上建设水工程，其工程可行性研究报告报请批准前，有关流域管理机构应当对水工程的建设是否符合流域综合规划进行审查并签署意见;在其他江河、湖泊上建设水工程，其工程可行性研究报告报请批准前，县级以上地方人民政府水行政主管部门应当按照管理权限对水工程的建设是否符合流域综合规划进行审查并签署意见。水工程建设涉及防洪的，依照防洪法的有关规定执行;涉及其他地区和行业的，建设单位应当事先征求有关地区和部门的意见。”本法第38条第1款规定：“在河道管理范围内建设桥梁、码头和其他拦河、跨河、临河建筑物、构筑物，铺设跨河管道、电缆，应当符合国家规定的防洪标准和其他有关的技术要求，工程建设方案应当依照防洪法的有关规定报经有关水行政主管部门审查同意。”

　　违反上述规定，未经水行政主管部门或者流域管理机构同意，擅自修建水工程，或者建设桥梁、码头和其他拦河、跨河、临河建筑物、构筑物，铺设跨河管道、电缆，且《防洪法》未作规定的，就应当承担本款规定的法律责任。这里需要指出的是，对上述违法行为如果《防洪法》有相关的处罚规定，则应当从其规定。只有行为人实施了上述违法行为，且《防洪法》没有相关处罚规定的时候，才适用本款的规定。

　　行为人实施了本款规定的违法行为，应当由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权，依法给予行政处罚。本款规定的行政处罚方式有以下几种：

　　1.责令停止违法行为。即由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构责令违法行为人停止正在进行的在河道管理范围内擅自修建水工程，或者建设桥梁、码头和其他拦河、跨河、临河建筑物、构筑物，铺设跨河管道、电缆等工程设施的违法行为。

　　2.限期补办有关手续。即由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构在行政执法中，发现并确认违法行为人在河道管理范围内未经水行政主管部门或者流域管理机构同意，擅自修建水工程，或者建设桥梁、码头和其他拦河、跨河、临河建筑物、构筑物，铺设跨河管道、电缆等工程设施后，责令违法行为人在一定的期限内补办建设工程所需的有关手续。

　　3.责令限期拆除违法建筑物、构筑物。即由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构向违法行为人发出处罚通知，责令违法行为人在一定的期限内拆除其违法建设的建筑物、构筑物。违法行为人在接到责令限期拆除的行政处罚后，应当在规定的期限内拆除违法建筑物、构筑物。本处罚的前提是，违法行为人在规定的期限内未补办工程建设所需的手续或者补办未被批准的情况下，才可以对违法行为人处以此处罚，如果行为人补办了工程建设所需的手续，则不应再对其进行责令限期拆除的处罚。

　　4.对于违法行为人在有关行政机关规定的期限内没有拆除违法建筑物、构筑物的，本款规定可以由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构或其委托的单位强行拆除，所需费用由违法行为人承担。

　　5.罚款。即由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构强制违法行为人交纳一定数量货币的行政处罚。本款规定的罚款处罚必须在特定的条件下才可执行，即违法行为人在规定的期限内未拆除违法建筑物、构筑物的前提下，才可以对违法行为人处以罚款的处罚，不可对违法行为人单处罚款。本款规定的罚款幅度是1万元以上10万元以下，罚款的具体数额由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构根据当事人的违法行为的具体情况决定。

　　三、虽经水行政主管部门或者流域管理机构同意，但未按照要求修建前款所列工程设施所应承担的法律责任。

　　前款所列工程设施，一经水行政主管部门或者流域管理机构同意，有关单位就应当严格按照相关规定的要求进行建设，否则即构成违法，就应当承担本款规定的法律责任。

　　按照本款规定，行为人实施了本款规定的违法行为，应当由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权，依法给予行政处罚。本款规定的行政处罚方式有以下几种：

　　1.责令限期改正。即由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构对未按照审查同意的工程建设方案的要求修建前款所列工程设施的违法行为人，发出处罚通知，责令违法行为人在一定的期限内改正其违法行为。违法行为人在接到责令限期改正的行政处罚后，应当在规定的期限内改正其违法行为。

　　2.罚款。即由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构强制未按照审查同意的工程建设方案的要求修建前款所列工程设施的违法行为人交纳一定数量货币的行政处罚。根据本款规定，可以对违法行为人单处罚款。本款规定的罚款幅度是1万元以上10万元以下，罚款的具体数额由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构根据当事人的违法行为的具体情况决定。

　　第六十六条 有下列行为之一，且防洪法未作规定的，由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权，责令停止违法行为，限期清除障碍或者采取其他补救措施，处1万元以上5万元以下的罚款：

　　(一)在江河、湖泊、水库、运河、渠道内弃置、堆放阻碍行洪的物体和种植阻碍行洪的林木及高秆作物的;

　　(二)围湖造地或者未经批准围垦河道的。

　　【释义】 本条是关于在江河、湖泊、水库、运河、渠道内弃置、堆放阻碍行洪的物体和围湖造地等所应承担的法律责任的规定。

　　一、本法第37条第1款规定：“禁止在江河、湖泊、水库、运河、渠道内弃置、堆放阻碍行洪的物体和种植阻碍行洪的林木及高秆作物。”因此，在江河、湖泊、水库、运河、渠道内弃置、堆放阻碍行洪的物体和种植阻碍行洪的林木及高秆作物，是法律禁止的行为。本法第40条规定：“禁止围湖造地。已经围垦的，应当按照国家规定的防洪标准有计划地退地还湖。禁止围垦河道。确需围垦的，应当经过科学论证，经省、自治区、直辖市人民政府水行政主管部门或者国务院水行政主管部门同意后，报本级人民政府批准。”因此，围湖造地或者擅自围垦河道也是法律禁止的行为。

　　二、按照本条规定，行为人只要实施了两种违法行为之一，且《防洪法》未作处罚规定的，就应当承担本条规定的法律责任。《防洪法》已作出规定的，则应当从其规定。

　　本条规定的行政处罚方式有：

　　1.责令停止违法行为。即县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构责令违法行为人停止正在进行的在江河、湖泊、水库、运河、渠道内弃置、堆放阻碍行洪的物体和种植阻碍行洪的林木及高秆作物和围湖造地或者未经批准围垦河道的违法行为。

　　2.限期清除障碍或者采取其他补救措施。即由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构向违法行为人发出处罚通知，责令违法行为人在一定的期限内清除障碍或者采取其他的补救措施。违法行为人在接到责令限期清除障碍或者采取其他补救措施的行政处罚后，应当在规定的期限内清除障碍或采取相应的补救措施。

　　3.罚款。即由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构强制在江河、湖泊、水库、运河、渠道内弃置、堆放阻碍行洪的物体和种植阻碍行洪的林木及高秆作物的，围湖造地或者未经批准围垦河道的违法行为人交纳一定数量货币的行政处罚。根据本款规定，可以对违法行为人单处罚款。本款规定的罚款幅度是1万元以上5万元以下，罚款的具体数额由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构根据当事人的违法行为的具体情况决定。

　　第六十七条 在饮用水水源保护区内设置排污口的，由县级以上地方人民政府责令限期拆除、恢复原状;逾期不拆除、不恢复原状的，强行拆除、恢复原状，并处5万元以上10万元以下的罚款。

　　未经水行政主管部门或者流域管理机构审查同意，擅自在江河、湖泊新建、改建或者扩大排污口的，由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权，责令停止违法行为，限期恢复原状，处5万元以上10万元以下的罚款。

　　【释义】 本条是关于在饮用水水源保护区内设置排污口以及擅自在江河、湖泊新建、改建或者扩大排污口的行为所应承担的法律责任的规定。

　　一、在饮用水水源保护区内设置排污口应当承担的法律责任。

　　本法第34条第1款规定：“禁止在饮用水水源保护区内设置排污口。”

　　《水污染防治法》已规定禁止向生活饮用水地表水源一级保护区排放污水，而本法规定禁止在饮用水水源保护区内设置排污口，即不论饮用水水源保护区等级，均禁止设置排污口，这实际上扩大了禁止的范围。因此，只要当事人在饮用水水源保护区内设置排污口，即构成违法，应当承担本条第1款规定的法律责任。依照本款的规定，由县级以上地方人民政府对违法行为人给予行政处罚，处罚的方式有以下几种：

　　1.责令限期拆除、恢复原状。即由县级以上地方人民政府向违法行为人发出处罚通知，责令违法行为人在一定的期限内拆除排污口，恢复设置排污口之前的状态。违法行为人在接到责令限期拆除、恢复原状的行政处罚后，应当在规定的期限内拆除排污口，恢复饮用水水源保护区原状。

　　2.逾期不拆除、不恢复原状的，强行拆除、恢复原状。即县级以上地方人民政府在违法行为人未在规定的期限内拆除排污口，恢复饮用水水源保护区原状的情况下，可以强行拆除排污口，恢复饮用水水源保护区原状。

　　3.罚款。即由县级以上地方人民政府强制在饮用水水源保护区内设置排污口的违法行为人交纳一定数量货币的行政处罚。根据本款规定，只能在违法行为人未在规定的期限内拆除排污口、恢复饮用水水源保护区原状的情况下，才能够对违法行为人处以罚款。本款规定的罚款幅度是5万元以上10万元以下，罚款的具体数额由县级以上地方人民政府根据当事人违法行为的具体情况决定。

　　二、未经水行政主管部门或者流域管理机构审查同意，擅自在江河、湖泊新建、改建或者扩大排污口所应承担的法律责任。

　　本法第34条第2款规定：“在江河、湖泊新建、改建或者扩大排污口，应当经过有管辖权的水行政主管部门或者流域管理机构同意，由环境保护行政主管部门负责对该建设项目的环境影响报告书进行审批。”

　　依照本款的规定，未经水行政主管部门或者流域管理机构审查同意，擅自在江河、湖泊新建、改建或者扩大排污口的，即构成违法，就应当承担本款规定的法律责任。本款规定，由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权对违法行为人给予行政处罚，处罚的方式有以下几种：

　　1.责令停止违法行为。即县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构在行政执法中，发现并确认违法行为人未经水行政主管部门或者流域管理机构审查同意即擅自在江河、湖泊新建、改建或者扩大排污口的行为后，责令违法行为人停止正在进行的违法行为。

　　2.限期恢复原状。即由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构责令违法行为人在一定的期限内恢复新建、改建或者扩大排污口之前的状态。违法行为人在接到限期恢复原状的行政处罚后，应当在规定的期限内恢复原状。

　　3.罚款。即由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构强制在饮用水水源保护区内设置排污口的违法行为人交纳一定数量货币的行政处罚。根据本款规定，可以对违法行为人单处罚款。本款规定的罚款幅度是5万元以上10万元以下，罚款的具体数额由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构根据当事人违法行为的具体情况决定。

　　第六十八条 生产、销售或者在生产经营中使用国家明令淘汰的落后的、耗水量高的工艺、产品和设备的，由县级以上地方人民政府经济综合主管部门责令停止生产、销售或者使用，处2万元以上10万元以下的罚款。

　　【释义】 本条是关于在生产、销售或者生产经营中使用国家明令淘汰的工艺、产品和设备的行为所应承担的法律责任的规定。

　　一、本法第51条第2款规定：“国家逐步淘汰落后的、耗水量高的工艺、设备和产品，具体名录由国务院经济综合主管部门会同国务院水行政主管部门和有关部门制定并公布。生产者、销售者或者生产经营中的使用者应当在规定的时间内停止生产、销售或者使用列入名录的工艺、设备和产品。”

　　生产、销售或者在生产经营中使用国家明令淘汰的落后的、耗水量高的工艺、产品和设备的，即构成违法，应当承担本条规定的法律责任。对于国家明令淘汰的落后的、耗水量高的工艺、产品和设备，以国务院经济综合主管部门会同国务院水行政主管部门和有关部门制定并公布的产品名录为准。

　　二、根据本条规定，应当由县级以上地方人民政府经济综合主管部门对违法行为人给予行政处罚，处罚方式有以下几种：

　　1.责令停止生产、销售或者使用。即县级以上地方人民政府经济综合主管部门在行政执法监督工作中，发现并确认违法行为人生产、销售或者在生产经营中使用国家明令淘汰的落后的、耗水量高的工艺、产品和设备的，责令其停止生产、销售或者使用。

　　2.罚款。即由县级以上地方人民政府经济综合主管部门强制生产、销售或者在生产经营中使用国家明令淘汰的落后的、耗水量高的工艺、产品和设备的违法行为人交纳一定数量货币的行政处罚。根据本款规定，可以对违法行为人单处罚款。本款规定的罚款幅度是2万元以上10万元以下，罚款的具体数额，由县级以上地方人民政府经济综合主管部门根据当事人违法行为的具体情况决定。

　　第六十九条 有下列行为之一的，由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权，责令停止违法行为，限期采取补救措施，处2万元以上10万元以下的罚款;情节严重的，并可以吊销其取水许可证：

　　(一)未经批准擅自取水的;

　　(二)未依照批准的取水许可规定条件取水的。

　　【释义】 本条是关于未经批准擅自取水以及未依照批准的取水许可规定条件取水所应承担的法律责任的规定。

　　一、本法第48条规定：“直接从江河、湖泊或者地下取用水资源的单位和个人，应当按照国家取水许可制度和水资源有偿使用制度的规定，向水行政主管部门或者流域管理机构申请领取取水许可证，并缴纳水资源费，取得取水权。但是，家庭生活和零星散养、圈养畜禽饮用等少量取水的除外。” 按照这一条的规定，除法律明确排除的情况以外，任何单位和个人直接从江河、湖泊或者地下取用水资源的，应当按照国家取水许可制度向水行政主管部门或者流域管理机构申请领取取水许可证。取水许可制度是我国水资源管理的一项重要制度，原《水法》就已经确立这种制度，并且在我国水资源管理方面发挥了重要的作用。本次《水法》修改更加突出了取水许可制度的重要性，将取水许可制度作为我国水资源管理的一项基本制度加以规定。因此，单位和个人不能未取得取水许可证就擅自取用水资源，即未经批准擅自取水。

　　对于已经取得取水许可证的单位和个人，在从江河、湖泊或者地下直接取用水资源时，还应当严格依照批准的取水许可规定条件取水。

　　二、本条规定了两种违法行为，即未经批准擅自取水和未依照批准的取水许可规定条件取水。只要当事人违反了两种违法行为之一，就构成违法，应当承担本条规定的法律责任。依照本条规定，由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权对违法行为人给予行政处罚，处罚的方式有以下几种：

　　1.责令停止违法行为。即县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构在行政执法中，发现并确认违法行为人有未经批准擅自取水的或者未依照批准的取水许可规定条件取水的行为后，责令违法行为人停止正在进行的违法取水行为。

　　2.限期采取补救措施。即由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构责令违法行为人在一定的期限内采取补救措施，如补办取水许可证或者修改取水许可规定条件等。违法行为人在接到限期采取补救措施的行政处罚后，应当在规定的期限内采取补救措施。

　　3.罚款。即由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构强制未经批准擅自取水的或者未依照批准的取水许可规定条件取水的违法行为人交纳一定数量货币的行政处罚。根据本条规定，可以对违法行为人单处罚款。本条规定的罚款幅度是2万元以上10万元以下，罚款的具体数额由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构根据当事人违法行为的具体情况决定。

　　4.吊销取水许可证。即县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构以行政处罚的方式，使违法行为人原先依法取得取水许可证归于无效。按照本条的规定，只有违法情节严重时，有关行政主管部门才能够对违法行为人处以吊销取水许可证的行政处罚。何为情节严重，本条并未明确规定，通常是指违法行为人多次未依照批准的取水许可规定条件取水，经有关行政主管部门多次处罚仍然不改，造成社会影响恶劣等情形。

　　第七十条 拒不缴纳、拖延缴纳或者拖欠水资源费的，由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权，责令限期缴纳;逾期不缴纳的，从滞纳之日起按日加收滞纳部分2‰的滞纳金，并处应缴或者补缴水资源费1倍以上5倍以下的罚款。

　　【释义】 本条是关于拒不缴纳、拖延缴纳或者拖欠水资源费所应承担的法律责任的规定。

　　一、按照本法的有关规定，单位和个人在向水行政主管部门或者流域管理机构申请领取取水许可证的同时，必须同时缴纳水资源费才能够取得取水权，才能获准直接从江河、湖泊或者地下取用水资源。水资源费，是指直接从江河、湖泊或者地下取用水资源的单位或者个人依法向国家缴纳的费用。因此，拒不缴纳、拖延缴纳或者拖欠水资源费的，即构成违法，应当承担本条规定的法律责任，由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权，对违法行为人给予行政处罚。

　　二、本条规定的行政处罚有以下几种方式：

　　1.责令限期缴纳。即由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构责令违法行为人在一定的期限内缴纳水资源费。违法行为人在接到限期缴纳的行政处罚后，应当在规定的期限内向有关行政主管部门缴纳水资源费。

　　2.加收滞纳金。对在有关行政主管部门责令的期限内仍拒不缴纳或者拖延缴纳水资源费的违法行为人，由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构对其处以加收滞纳金的行政处罚，收取滞纳金的标准为从滞纳之日起按日加收滞纳部分2‰的滞纳金。滞纳之日，即应当缴纳水资源费而未缴纳的当日。

　　3.罚款。即由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构强制未在规定的期限内补缴水资源费的违法行为人交纳一定数量货币的行政处罚。根据本条规定，不能对违法行为人单处罚款，只有违法行为人在有关行政主管部门责令的期限内仍拒不缴纳水资源费的情况下，与加收滞纳金的处罚一并执行。本条规定的罚款标准是应缴或者补缴水资源费1倍以上5倍以下的罚款。罚款的具体数额，由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构根据当事人违法行为的具体情况，以应缴或者补缴水资源费作为基数，在此基数1倍至5倍范围内决定，但加收的滞纳金不应计算在基数内。

　　第七十一条 建设项目的节水设施没有建成或者没有达到国家规定的要求，擅自投入使用的，由县级以上人民政府有关部门或者流域管理机构依据职权，责令停止使用，限期改正，处5万元以上10万元以下的罚款。

　　【释义】 本条是关于建设项目的节水设施没有建成或者没有达到国家规定的要求即擅自投入使用所应承担的法律责任的规定。

　　一、本条规定的违法行为有两种，当事人只要实施了这两种违法行为之一，就应当承担本条规定的法律责任：

　　本法的第53条第1款规定：“新建、扩建、改建建设项目，应当制订节水措施方案，配套建设节水设施。节水设施应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投产。”

　　因此，当建设项目的节水设施未能竣工并投产时，该建设项目不能先行投入使用，擅自投入使用的行为属于违法行为，违法行为人将承担相应的法律责任。此外，建设项目的节水设施没有达到国家规定的要求即擅自投入使用的行为也是违法行为，违法行为人将承担相应的法律责任。

　　二、按照本条规定，实施上述违法行为，应当由县级以上人民政府有关部门或者流域管理机构依据职权对违法行为人给予行政处罚。这里讲的有关部门是指具体负责节水工作的部门。本条规定的行政处罚有三种形式：

　　1.责令停止使用。即县级以上人民政府有关部门或者流域管理机构在对建设项目的节水设施建设的监督工作中，发现并确认违法行为人在建设项目的节水设施没有建成或者没有达到国家规定的要求就将该建设项目擅自投入使用的行为后，责令违法行为人停止违法行为。

　　2.责令限期改正。即县级以上人民政府有关部门或者流域管理机构在对建设项目的节水设施建设的监督工作中，发现并确认违法行为人在建设项目的节水设施没有建成或者没有达到国家规定的要求就将该建设项目擅自投入使用的行为后，责令违法行为人在一定期限内纠正其违法行为，如加快节水设施建设或者改善节水设施等。违法行为人在接到责令限期改正的行政处罚后，应当在规定的期限改正其违法行为。

　　3.罚款。即由县级以上人民政府有关部门或者流域管理机构强制建设项目的节水设施没有建成或者没有达到国家规定的要求的前提下，将该建设项目擅自投入使用的违法行为人交纳一定数量的货币的行政处罚。根据本条的规定，县级以上人民政府有关部门或者流域管理机构可对违法行为人单处罚款，罚款的幅度为5万元以上、10万元以下。罚款的数额由县级以上人民政府有关部门或者流域管理机构根据违法行为的性质、情节和造成的后果等具体情况决定。

　　第七十二条 有下列行为之一，构成犯罪的，依照刑法的有关规定追究刑事责任;尚不够刑事处罚，且防洪法未作规定的，由县级以上地方人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权，责令停止违法行为，采取补救措施，处1万元以上5万元以下的罚款;违反治安管理处罚条例的，由公安机关依法给予治安管理处罚;给他人造成损失的，依法承担赔偿责任：

　　(一)侵占、毁坏水工程及堤防、护岸等有关设施，毁坏防汛、水文监测、水文地质监测设施的;

　　(二)在水工程保护范围内，从事影响水工程运行和危害水工程安全的爆破、打井、采石、取土等活动的。

　　【释义】 本条是关于侵占、毁坏水工程及有关设施和在水工程保护范围内从事影响水工程运行、危害水工程安全的活动所应承担的法律责任的规定。

　　一、本法第41条规定：“单位和个人有保护水工程的义务，不得侵占、毁坏堤防、护岸、防汛、水文监测、水文地质监测等工程设施。”堤防、护岸、防汛、水文监测、水文地质监测等工程设施是管理水资源、防治洪涝灾害的基础设施。单位和个人都有保护水工程的义务。本法第43条第4款规定：“在水工程保护范围内，禁止从事影响水工程运行和危害水工程安全的爆破、打井、采石、取土等活动。”水工程的安全和平稳运行是保障经济建设顺利进行、人民生命财产安全的重要保证。在水工程保护范围内进行爆破、打井、采石、取土等活动将使水工程的功能降低或者丧失，不仅会带来经济损失，如果使堤坝、护岸等具有防洪抗汛功能的水工程造成损毁，还会给人民生命财产安全造成重大威胁。

　　二、如果行为人实施了本条规定的两种违法行为之一，即侵占、毁坏水工程及堤防、护岸等有关设施，毁坏防汛、水文监测、水文地质监测设施或者在水工程保护范围内，从事爆破、打井、采石、取土等影响水工程运行和危害水工程安全的活动的，就应当承担本条规定的法律责任。本条规定的法律责任包括刑事法律责任、行政法律责任和民事法律责任。

　　(一)刑事法律责任

　　如果行为人实施了本条规定的违法行为构成犯罪的，应当依照《刑法》的有关规定追究其刑事责任。

　　《刑法》第114条规定：“放火、决水、爆炸、投毒或者以其他危险方法破坏工厂、矿场、油田、港口、河流、水源、仓库、住宅、森林、农场、谷场、牧场、重要管道、公共建筑物或者其他公私财产，危害公共安全，尚未造成严重后果的，处3年以上10年以下有期徒刑。”

　　《刑法》第115条规定：“放火、决水、爆炸、投毒或者以其他危险方法致人重伤、死亡或者使公私财产遭受重大损失的，处10年以上有期徒刑、无期徒刑或者死刑。”“过失犯前款罪的，处3年以上7年以下有期徒刑;情节较轻的，处3年以下有期徒刑或者拘役。”

　　就本条而言，主要是适用有关决水罪和过失决水罪的规定：

　　1.决水罪，是指故意利用水的破坏作用，制造水患，危害公共安全的行为，构成此罪须具备以下要件： (1)客观方面实施了决水行为。“决水”是指使受到控制的水的自然力解放出来，造成水的泛滥的行为，决水的方法可以是作为也可以是不作为;所解放的水可以是河流中的水，也可以是贮存的水。 (2)主体是已满16周岁，具有刑事责任能力的自然人。 (3)主观方面只能是故意。

　　2.过失决水罪，是指过失造成水患，危害公共安全，致人重伤、死亡或者使公私财产遭受重大损失的行为，构成此罪须具备以下要件： (1)客观方面要求引起了水患，致人重伤、死亡或者使公私财产遭受重大损失，仅有造成水患的行为但没有造成严重后果的，不能构成过失决水罪。 (2)主观方面只能是过失。

　　(二)行政法律责任

　　按照本条规定，实施了本法规定的违法行为之一，尚不构成犯罪的，且《防洪法》未作规定的，应当承担本条规定的行政法律责任。本条规定的行政法律责任有责令停止违法行为、采取补救措施、罚款和给予治安管理处罚四种，除给予治安管理处罚由公安机关行使外，其他处罚由县级以上地方人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权行使。

　　1.责令停止违法行为。即县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构在行政执法中，发现并确认违法行为人侵占、毁坏水工程及堤防、护岸、防汛、水文监测、水文地质监测设施或者在水工程保护范围内，从事爆破、打井、采石、取土等影响水工程运行和危害水工程安全活动的行为后，责令违法行为人停止正在进行的违法行为。

　　2.责令采取补救措施。即由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构责令违法行为人在停止其违法行为后采取补救措施，弥补因其违法行为所造成的损害。违法行为人在接到限期采取补救措施的行政处罚后，应当立即采取补救措施。

　　3.罚款。即由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构根据本条的规定，强制对侵占、毁坏水工程及堤防、护岸、防汛、水文监测、水文地质监测设施或者在水工程保护范围内，从事爆破、打井、采石、取土等影响水工程运行和危害水工程安全的活动的违法行为人交纳一定数量的货币的行政处罚。根据本条的规定，可以对违法行为人单处罚款。罚款的幅度为1万元以上、5万元以下的罚款。罚款的数额，由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构根据违法行为的性质、情节和造成的后果等具体情况决定。

　　4.给予治安管理处罚。即公安机关对实施了本条规定的违法行为尚不构成犯罪的违法行为人，依据《中华人民共和国治安管理处罚条例》的规定对其给予治安管理处罚。

　　《治安管理处罚条例》第20条第八项规定，违法行为人在水域航道、堤坝上，挖掘坑穴，放置障碍物，损毁、移动指示标志，可能影响交通运输安全，尚不够刑事处罚的，公安机关可以对其处以15日以下拘留、200元以下罚款或者警告的处罚。

　　《治安管理处罚条例》第23条第4项规定，违法行为人故意损坏公私财物尚不够刑事处罚的，公安机关可以对其处以15日以下拘留或者警告，可以单处或者并处200元以下罚款。

　　需要注意的是，如果针对同一违法行为，公安机关已经对违法行为人作出治安管理处罚，则有关行政主管部门不能再因同一违法行为对违法行为人处以其他行政处罚，反之亦然。这体现了行政处罚中“一事不再罚”的原则，所谓一事不再罚，是指针对行政相对人的一个违法行为不能给予多次的处罚。

　　(三)民事法律责任

　　对于实施了本条规定的违法行为，给他人造成损失的，应当依照有关民事法律承担赔偿责任。承担民事损害赔偿责任，一般应当具备以下条件：

　　1.行为人的不正当行为给他人的正常活动造成了实际损失;

　　2.违法行为人造成的损害与其不正当行为之间有因果关系;

　　3.符合有关法律应当追究民事责任的情形。

　　损害赔偿责任可以由有关行政主管部门以调解的方式要求违法行为人承担，受害人也可以提起民事诉讼，请求人民法院判决违法行为人承担损害赔偿责任。

　　第七十三条 侵占、盗窃或者抢夺防汛物资，防洪排涝、农田水利、水文监测和测量以及其他水工程设备和器材，贪污或者挪用国家救灾、抢险、防汛、移民安置和补偿及其他水利建设款物，构成犯罪的，依照刑法的有关规定追究刑事责任。

　　【释义】 本条是关于侵占、盗窃或者抢夺防汛物资，防洪排涝、农田水利、水文监测和测量以及其他水工程设备和器材，贪污或者挪用国家救灾、抢险、防汛、移民安置和补偿及其他水利建设款物的行为所应承担的法律责任的规定。

　　一、本条规定的犯罪行为有以下五种情况：

　　1.侵占防汛物资，防洪排涝、农田水利、水文监测和测量以及其他水工程设备和器材，构成犯罪的。

　　2.盗窃防汛物资，防洪排涝、农田水利、水文监测和测量以及其他水工程设备和器材，构成犯罪的。

　　3.抢夺防汛物资，防洪排涝、农田水利、水文监测和测量以及其他水工程设备和器材，构成犯罪的。

　　4.贪污国家救灾、抢险、防汛、移民安置和补偿及其他水利建设款物，构成犯罪的。

　　5.挪用国家救灾、抢险、防汛、移民安置和补偿及其他水利建设款物，构成犯罪的。

　　二、按照本条的规定，行为人如果实施了以上行为之一，应当承担刑事法律责任。

　　(一)《刑法》第271条第1款规定：“公司、企业或者其他单位的人员，利用职务上的便利，将本单位财物非法占为己有，数额较大的，处5年以下有期徒刑或者拘役;数额巨大的，处5年以上有期徒刑，可以并处没收财产。”

　　构成此侵占罪须具备以下要件：1.客观上表现为利用职务上的便利，将数额较大的防汛物资，防洪排涝、农田水利、水文监测和测量以及其他水工程设备和器材占为己有;2.本罪主体是与生产、运输、屯放、储备防汛物资，防洪排涝、农田水利、水文监测和测量以及其他水工程设备和器材有关的公司、企业或者其他单位的人员;3.本罪的主观方面只能是故意，即明知自己的行为会发生侵害防汛物资，防洪排涝、农田水利、水文监测和测量以及其他水工程设备和器材的结果，并且希望这种结果的发生，还具有非法占有的目的。

　　(二)《刑法》第264条规定：“盗窃公私财产，数额较大或者多次盗窃的，处3年以下有期徒刑、拘役或者管制，并处或者单处罚金;数额巨大或者有其他严重情节的，处3年以上10年以下有期徒刑，并处罚金;数额特别巨大或者有其他特别严重情节的，处10年以上有期徒刑或者无期徒刑，并处罚金或者没收财产;有下列情形之一的，处无期徒刑或者死刑，并处没收财产:(一)盗窃金融机构，数额特别巨大的;(二)盗窃珍贵文物，情节严重的。”

　　构成此盗窃罪须具备以下要件：1.客观上表现为窃取防汛物资，防洪排涝、农田水利、水文监测和测量以及其他水工程设备和器材数额较大，或者多次窃取防汛物资，防洪排涝、农田水利、水文监测和测量以及其他水工程设备和器材的;2.本罪主体为普通主体，即凡满16周岁，具有刑事责任能力的自然人;3.本罪的主观方面只能是故意，即明知自己的盗窃行为会发生侵害防汛物资，防洪排涝、农田水利、水文监测和测量以及其他水工程设备和器材的结果，并且希望这种结果的发生，还具有非法占有的目的。

　　(三)《刑法》第267条规定：“抢夺公私财产，数额较大的，处3年以下有期徒刑、拘役或者管制，并处或者单处罚金;数额巨大或者有其他严重情节的，处3年以上10年以下有期徒刑，并处罚金;数额特别巨大或者有其他特别严重情节的，处10年以上有期徒刑或者无期徒刑，并处罚金或者没收财产。”“携带凶器抢夺的，依照本法第263条的规定定罪处罚。”

　　构成此抢夺罪须具备以下要件：1.客观上表现为乘人不备，公然夺取数额较大的防汛物资，防洪排涝、农田水利、水文监测和测量以及其他水工程设备和器材;2.本罪主体为普通主体，即凡满16周岁，具有刑事责任能力的自然人;3.本罪的主观方面只能是故意，即明知自己的抢夺行为会发生侵害防汛物资，防洪排涝、农田水利、水文监测和测量以及其他水工程设备和器材的结果，并且希望这种结果的发生，还具有非法占有的目的。

　　(四)《刑法》第382条规定：“国家工作人员利用职务上的便利，侵吞、窃取、骗取或者以其他手段非法占有公共财物的，是贪污罪。”“受国家机关、国有公司、企业、事业单位、人民团体委托管理、经营国有财产的人员，利用职务上的便利，侵吞、窃取、骗取或者以其他手段非法占有国有财物的，以贪污论。”

　　构成此贪污罪须具备以下要件：1.侵害的客体是国家对救灾、抢险、防汛、移民安置和补偿及其他水利建设款物的所用权以及职务行为的廉洁性;2.行为人主观上只能是故意且具有非法占有救灾、抢险、防汛、移民安置和补偿及其他水利建设款物的目的;3.本罪的客观方面表现为行为人利用职务上的便利实施贪污国家救灾、抢险、防汛、移民安置和补偿及其他水利建设款物的行为，行为后果符合法律所规定的罪的界限;4.构成本罪的犯罪主体为特殊主体，即国家工作人员，具体到本条而言，犯罪主体是依照法律从事救灾、抢险、防汛、移民安置和补偿及其他水利建设款物的管理的直接责任人员如会计人员，救灾、抢险、防汛、移民安置和补偿及其他水利建设款物的发放人员、指使贪污的有关人员等。

　　(五)《刑法》第273条规定：“挪用用于救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物，情节严重，致使国家和人民群众利益遭受重大损害的，对直接责任人员，处3年以下有期徒刑或者拘役;情节特别严重的，处3年以上7年以下有期徒刑。”

　　挪用特定款物罪客观上表现为违反国家财经管理制度，将救灾、抢险、防汛、移民安置和补偿及其他水利建设款物挪作其他用途;这里的挪用指改变专用款物的用途，不包括挪作个人使用的行为;挪用情节严重，给国家和人民群众利益造成重大损失。本罪主观上只能是故意，即明知是特定专用款物，而故意挪作他用。

　　(六)《刑法》第384条规定：“国家工作人员利用职务上的便利，挪用公款归个人使用，进行非法活动的，或者挪用公款数额较大、进行营利活动的，或者挪用公款数额较大、超过3个月未还的，是挪用公款罪，处5年以下有期徒刑或者拘役;情节严重的，处5年以上有期徒刑。挪用公款数额巨大不退还的，处10年以上有期徒刑或者无期徒刑。” “挪用用于救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物归个人使用的，从重处罚。”

　　构成此挪用公款罪须具备以下要件：1.本罪的客观方面表现为：行为人须利用职务上的便利，挪用救灾、抢险、防汛、移民安置和补偿及其他水利建设款物归个人使用，且符合进行非法活动，或者挪用公款数额较大、进行营利活动，或者挪用公款数额较大、超过3个月未还三种情形之一;2.本罪的主体必须是国家工作人员，具体到本条而言，犯罪主体是依照法律从事救灾、抢险、防汛、移民安置和补偿及其他水利建设款物的管理的直接责任人员;3.本罪主观方面只能是故意，即明知是公款而挪用，但不具有将公款占为己有或其他第三人所有的目的。

　　第七十四条 在水事纠纷发生及其处理过程中煽动闹事、结伙斗殴、抢夺或者损坏公私财物、非法限制他人人身自由，构成犯罪的，依照刑法的有关规定追究刑事责任;尚不够刑事处罚的，由公安机关依法给予治安管理处罚。

　　【释义】 本条是关于在水事纠纷发生及其处理过程中煽动闹事、结伙斗殴、抢夺或者损坏公私财物、非法限制他人人身自由的行为所应承担的法律责任的规定。

　　一、本条规定的犯罪行为有以下五种情况：

　　1.在水事纠纷发生及其处理过程中煽动闹事构成犯罪的。

　　2.在水事纠纷发生及其处理过程中结伙斗殴构成犯罪的。

　　3.在水事纠纷发生及其处理过程中抢夺公私财物构成犯罪的。

　　4.在水事纠纷发生及其处理过程中损坏公私财物构成犯罪的。

　　5.在水事纠纷发生及其处理过程中非法限制他人人身自由构成犯罪的。

　　二、按照本条的规定，行为人如果实施了以上行为之一，并且构成犯罪的，应当承担刑事法律责任。

　　(一)《刑法》第277条第1款规定：“以暴力、威胁方法阻碍国家机关工作人员依法执行职务的，处3年以下有期徒刑、拘役、管制或者罚金。”

　　构成此阻碍国家机关工作人员依法执行职务罪须具备以下要件：1.本罪客观上表现为阻碍国家有关部门对水事纠纷进行处理的公务活动。行为所针对的对象为依法对水事纠纷进行处理的国家有关部门的工作人员。行为的内容是阻碍上述人员依法执行职务和履行职责。行为人必须在上述人员执行职务或履行职责时实施阻碍行为，且采用暴力、威胁的方法;2.本罪主体为普通主体，即凡满16周岁，具有刑事责任能力的自然人;3.本罪主观上只能是故意，阻碍的动机不影响本罪的成立。

　　(二)《刑法》第278条规定：“煽动群众暴力抗拒国家法律、行政法规实施的，处3年以下有期徒刑、拘役、管制或者剥夺政治权力;造成严重后果的，处3年以上7年以下有期徒刑。”

　　构成此煽动群众暴力抗拒国家法律实施罪须具备以下要件：1.本罪客观上表现为以文字、图画、演说等方式煽动群众以暴力抗拒国家法律、行政法规的实施;2.本罪主体为普通主体，即凡满16周岁，具有刑事责任能力的自然人;3.本罪主观上只能是故意。

　　(三)《刑法》第290条第2款规定：“聚众冲击国家机关，致使国家机关工作无法进行，造成严重损失的，对首要分子，处5年以上10年以下有期徒刑;对其他积极参加的，处5年以下有期徒刑、拘役、管制或者剥夺政治权利。”

　　构成此聚众冲击国家机关罪须具备以下要件：1.本罪客观上表现为纠集多人强行进入、围攻处理水事纠纷的国家机关，致使水事纠纷的处理工作无法进行，造成严重损失的行为;2.本罪主体为普通主体，即凡满16周岁，具有刑事责任能力的自然人;3.本罪主观上只能是故意。

　　(四)《刑法》第267条规定：“抢夺公私财物，数额较大的，处3年以下有期徒刑、拘役或者管制，并处或者单处罚金;数额巨大或者有其他严重情节的，处3年以上10年以下有期徒刑，并处罚金;数额特别巨大或者有其他特别严重情节的，处10年以上有期徒刑或者无期徒刑，并处罚金或者没收财产。”“携带凶器抢夺的，依照本法第263条的规定定罪处罚。”

　　构成此抢夺罪须具备以下要件：1.客观上表现为乘人不备，公然夺取数额较大的公私财物;2.本罪主体为普通主体，即凡满16周岁，具有刑事责任能力的自然人;3.本罪的主观方面只能是故意，还具有非法占有的目的。

　　(五)《刑法》第275条规定：“故意毁坏公私财物，数额较大或者有其他严重情节的，处3年以下有期徒刑、拘役或者罚金;数额巨大或者有其他特别严重情节的，处3年以上7年以下有期徒刑。”

　　构成此故意毁坏公私财物罪须具备以下要件：1.本罪客观上表现为毁坏公私财物。对象为公私财物，既可以是动产，也可以是不动产。行为表现为毁坏，不限于从物力上改变或消灭财物的形体，而是包括使财物丧失或减少其原本效用的一切行为;2.毁坏财物数额较大或者有其他严重情节;3.本罪主观上只能是故意。

　　(六)《刑法》第238条规定：“非法拘禁他人或者以其他方法非法剥夺他人人身自由的，处3年以下有期徒刑、拘役、管制或者剥夺政治权利。具有殴打、侮辱情节的，从重处罚。”“犯前款罪，致人重伤的，处3年以上10年以下有期徒刑;致人死亡的，处10年以上有期徒刑。使用暴力致人伤残、死亡的，依照本法第232条、第234条的规定定罪处罚。”

　　构成此非法拘禁罪须具备以下要件：1.本罪客观上表现为非法剥夺他人身体自由的行为。作为本罪对象的“他人”没有限制，即可以是守法公民，也可以是犯有错误或有其他违法行为的人，还可以是犯罪嫌疑人;行为的特征是非法拘禁他人或者以其他方法剥夺他人的身体自由;非法剥夺人身自由是一种持续行为，时间很短、瞬间性的剥夺人身自由的行为不构成本罪;剥夺人身自由的行为必须具有非法性;2.主观上只能是故意;3.国家机关工作人员利用职权犯此罪的从重处罚。

　　三、对上述五种行为尚不够刑事处罚的，由公安机关依法给予治安管理处罚。

　　1.《治安管理处罚条例》第19条第五项规定，捏造或者歪曲事实、故意散布谣言或者以其他方法煽动扰乱社会秩序尚不够刑事处罚的，由公安机关处15日以下拘留、200元以下罚款或者警告。

　　2.《治安管理处罚条例》第19条第七项规定，拒绝、阻碍国家工作人员依法执行职务，未使用暴力、威胁方法尚不够刑事处罚的，由公安机关处15日以下拘留、200元以下罚款或者警告。

　　3.《治安管理处罚条例》第23条第一项、第二项规定，偷窃、骗取、抢夺少量公私财物或者哄抢国家、集体、个人财物尚不够刑事处罚的，由公安机关处15日以下拘留或者警告，可以单处或者并处200元以下罚款。

　　4.《治安管理处罚条例》第23条第四项规定，故意损坏公私财物尚不够刑事处罚的，由公安机关处15日以下拘留或者警告，可以单处或者并处200元以下罚款。

　　5.《治安管理处罚条例》第22条第二项规定，非法限制他人人身自由或者非法侵入他人住宅尚不够刑事处罚的，由公安机关处15日以下拘留、200元以下罚款或者警告。

　　第七十五条 不同行政区域之间发生水事纠纷，有下列行为之一的，对负有责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分：

　　(一)拒不执行水量分配方案和水量调度预案的;

　　(二)拒不服从水量统一调度的;

　　(三)拒不执行上一级人民政府的裁决的;

　　(四)在水事纠纷解决前，未经各方达成协议或者上一级人民政府批准，单方面违反本法规定改变水的现状的。

　　【释义】 本条是关于有关部门主管人员和其他人员在发生水事纠纷时不依法办事应当承担本条规定的法律责任的规定。

　　一、本法第56条规定：“不同行政区域之间发生水事纠纷的，应当协商处理;协商不成的，由上一级人民政府裁决，有关各方必须遵照执行。在水事纠纷解决前，未经各方达成协议或者共同的上一级人民政府批准，在行政区域交界线两侧一定范围内，任何一方不得修建排水、阻水、取水和截(蓄)水工程，不得单方面改变水的现状。”对水事纠纷及时进行合理处理，可以合理使用和配置水资源，有利于避免激化矛盾，维护社会稳定，促进社会主义现代化建设事业的顺利进行。因此，各级水行政主管部门要把调处水事纠纷作为一件大事，摆在重要议事日程，力求使绝大多数的水事纠纷得到正确的调解。这次修订《水法》对地区间的水事纠纷没有规定可以向人民法院起诉，这就明确了不同行政区域之间发生水事纠纷，在无法协商处理的情况下，上一级人民政府的裁决具有绝对的效力，纠纷双方均应服从。同时，本法对水量分配和水量调度进行了明确的规定，本条进一步肯定了不同行政区域之间发生水事纠纷时，严格执行水量分配方案和水量调度预案;严格服从水量统一调度;依法执行上一级人民政府的裁决的重要性，也明确了不执行上述规定所应当承担的法律责任。

　　二、本条规定的违法行为有以下四项：

　　一是拒不执行水量分配方案和水量调度预案;二是拒不服从水量统一调度;三是拒不执行上一级人民政府的裁决;四是在水事纠纷解决前，未经各方达成协议或者上一级人民政府批准，单方面违反本法规定改变水的现状。只要实施了这四种行为之一的，负有责任的主管人员和其他直接责任人员就要承担本条规定的法律责任。本条规定的法律责任为行政处分。具体给予违法行为人何种处分，由其任免单位、监察机关根据不同情况依法做出。

　　第七十六条 引水、截(蓄)水、排水，损害公共利益或者他人合法权益的，依法承担民事责任。

　　【释义】 本条是关于引水、截(蓄)水、排水损害公共利益或者他人合法权益所应承担的法律责任的规定。

　　一、本法第28条规定：“任何单位和个人引水、截(蓄)水、排水，不得损害公共利益和他人的合法权益。”

　　单位和个人可以依法取得引水、截(蓄)水和排水等权利。但是，这种权利的行使不是无限制的。在行使这种权利的同时，还需兼顾公共利益和他人的合法权益。公共利益，众所周知，涉及大多数人的利益，因此不容许被损害;他人的合法权益，也是受法律保护的，这里主要是指相邻关系中的他人合法权益。所谓相邻关系，是指不动产的相邻各方行使所有权或者使用权而发生的权利义务关系。水流所流经的相邻地域具有相邻关系。如果一方不当用水，就可能给另一方的合法权益造成损害。因此，引水、截(蓄)水、排水不得损害公共利益或者他人合法权益。

　　二、按照本条规定，引水、截(蓄)水、排水，损害公共利益或者他人合法权益的，应当依法承担民事责任。民事责任，也称民事法律责任，是指民事法律关系主体违反了民事法律规范、不履行民事法律义务时所应承担的法律义务。民事法律责任是民事违法行为所引起的必然法律后果。依照《民法通则》的规定，承担民事法律责任的方式包括：1.停止侵害;2.排除妨碍;3.消除危险;4.返还财产;5.恢复原状;6.修理、重作、更换;7.赔偿损失;8.支付违约金;9.消除影响、恢复名誉;10.赔礼道歉。在引水、截(蓄)水、排水损害公共利益或者他人合法权益时具体采用哪种方式，由人民法院在审理有关案件时根据违法行为的性质、情节和造成的后果等具体情况依法判决或者裁定。

　　第七十七条 对违反本法第39条有关河道采砂许可制度规定的行政处罚，由国务院规定。

　　【释义】 本条是关于违反河道采砂许可制度规定所应承担的法律责任的规定。

　　本法第39条规定：“国家实行河道采砂许可制度。河道采砂许可制度实施办法，由国务院规定。” “在河道管理范围内采砂，影响河势稳定或者危及堤防安全的，有关县级以上人民政府水行政主管部门应当划定禁采区和规定禁采期，并予以公告。”河道内的砂石，是建筑材料的重要来源，在河道内开采砂石，不仅可以提供建设所需的材料，而且如果管理得好，还可以起到疏浚、整治河道、航道的作用。但是，一旦在河道内乱采滥挖，不加以控制，就会对堤坝、河道和防洪设施等水工程造成破坏，危及防洪抗洪和通航安全。因此，本法规定对在河道内采砂要实行采砂许可制度。鉴于近年来长江流域河道采砂出现的问题比较突出，国务院专门制定了《长江河道采砂管理条例》，规范了长江河道的采砂行为。本法对河道采砂的管理只是作出了原则性的规定，确立了河道采砂的许可制度，对于更加具体的规定，本法授权由国务院制定有关的管理办法，对于违反本法第39条有关河道采砂许可制度规定的行政处罚，本法也授权由国务院规定。

　　第八章 附则

　　第七十八条 中华人民共和国缔结或者参加的与国际或者国境边界河流、湖泊有关的国际条约、协定与中华人民共和国法律有不同规定的，适用国际条约、协定的规定。但是，中华人同共和国声明保留的条款除外。

　　【释义】 本条是关于本法与国际条约关系的规定。

　　一、所谓国际条约，按照1969年《维也纳条约法公约》第2条的规定，是指“国家间所缔结而以国际法为准之国际书面协定，不论其载于一项单独文书或两项以上相互有关之文书内，亦不论其特定名称为何”。根据这一定义，条约是国家之间订立的书面协定。但是，在目前的实践中，国际条约的缔约方已不仅限于国家之间，国际组织也可以成为条约的缔约方，同时，订立国际条约的主要目的在于确定缔约各方的权利和义务关系。因此，可以说，国际条约是国家之间、国家与其他国际法主体之间以及其他国际法主体之间所缔结的，并以国际法为准的关于确立、变更或者终止它们之间相互关系中的权利和义务的一种国际书面协议。国际条约作为国家以及其他国际法主体之间相互交往最普遍的一种法律形式，其名称是多种多样的，也就是说，并非只有名称为“条约”的才是条约，其他名称不是条约但符合条约定义的国际书面协议也是条约。根据国际实践，条约的名称主要包括：条约、公约、协定、议定书以及宪章、盟约、换文、宣言、规约等等。

　　二、条约的保留是指一国签署、批准、接受、核准或加入条约时所作的单方声明，其目的在于排除或者改变该条约的某些条款在该国适用上的法律效果。条约的保留也是与条约的缔结程序有关的一项重要制度。按照国际法的一般原则，条约必须遵守，同时缔结条约的国家的内政也不能干涉。由于国际条约规范的是国家之间的关系、国家与其他国际法主体之间的关系以及其他国际法主体之间的关系，其规定不一定都符合所有缔约国国内的情况，所以允许国际条约和缔约国的法律存在不一致规定的情况。也就是说，允许任何国家对其缔结或参加的任何一个国际条约提出保留。国家对条约提出保留的权利是基于国家主权原则。

　　三、按照我国法律的一般原则，承担国际条约义务应当优于我国国内法的义务，这是我国尊重和强调国际条约义务的体现，也是进行国际经济、科技、文化交流的需要;但同时也应当对有损我国国家主权等方面的规定提出保留声明。因此，我国参加的国际条约与国内法的法律适用规则是：我国缔结或者参加的国际条约与我国法律规定相同的，则应当适用这些规定;我国缔结或者参加的国际条约与我国法律有不同规定的，应当适用该国际条约的规定;但是，如果加入该国际公约时，我国有声明保留的条款的，则我国已声明保留的条款的规定在我国不适用。本条就是按照这一原则作出的规定。

　　四、本条对本法与我国缔结或者参加的与国际或者国境边界河流、湖泊有关的国际条约、协定的关系作出了两方面的规定：一方面，我国缔结或者参加的与国际或者国境边界河流、湖泊有关的国际条约、协定与中华人民共和国法律有不同规定的，适用国际条约、协定的规定。但是，另一方面，我国声明予以保留的条款除外。

　　第七十九条 本法所称水工程，是指在江河、湖泊和地下水源上开发、利用、控制、调配和保护水资源的各类工程。

　　【释义】 本条是对水工程定义的规定。

　　一、水工程有两层含义：1.水工程是指在江河、湖泊和地下水源上兴建的工程。如在江河、湖泊上建设的水坝、堤防、护岸、闸坝等和为从地下水源上取水而打的井等。2.水工程是以开发、利用、控制、调配和保护水资源为目的兴建的工程。如防洪、灌溉、排水、阻水、引水、蓄水等工程。

　　二、水工程种类较多，大到三峡大坝、水库，小到引水渠道、排灌站、机井站等。水工程的建设和保护关系我国水资源的合理分配、有效利用、水害防治及人民群众生命财产安全。因此，本法规定，县级以上人民政府应当加强水利基础设施建设，并将其纳入本级国民经济和社会发展计划。同时还对建设水工程的审批程序、水工程管理和保护范围划定、单位和个人保护水工程的义务及地方政府保护水工程特别是水坝、堤防安全的责任等作了规定。

　　第八十条 海水的开发、利用、保护和管理，依照有关法律的规定执行。

　　【释义】 本条是关于海水的开发、利用、保护和管理适用有关法律的规定。

　　一、海水是水资源的一部分，属于水资源中的咸水资源，是地表水的一部分。但海水和海域的管理和保护，由于涉及面广，牵扯到许多部门，我国在管理上一直实行与江河、湖泊等内陆水资源不同的管理体制和方式。而且，我国对海水、海域的使用管理，海洋环境的保护已经分别颁布实施了《海域使用管理法》和《海洋环境保护法》和配套行政法规。因此，本条规定，海水的开发、利用、保护和管理，依照有关法律的规定执行。

　　二、目前，我国对海域使用的管理主要依据的是2001年10月27日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过、于2002年1月1日起施行的《中华人民共和国海域使用管理法》。这部法律共分总则、海洋功能区划、海域使用的申请与审批、海域使用权、海域使用金、监督检查、法律责任、附则等八章对海水和海域的开发、利用、保护和管理作出了规定，对加强海域使用的管理，维护国家海域所有权和海域使用权人的合法权益，促进海域的合理开发利用和可持续利用，促进海洋经济的发展具有重要的规范作用。按照这部法律的规定，在我国领海以及领海基线向陆地一侧至海岸线的海域范围内，使用特定海域3个月以上的排他性用海活动，都适用该法的规定;在使用上述特定海域，可能对国防安全、海上交通安全和其他用海活动造成重大影响的排他性用海活动，参照该法的有关规定办理临时海域使用证。

　　三、目前，我国海洋环境保护的主要依据是《中华人民共和国海洋环境保护法》。这部法律是1982年8月23日第五届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过，于1983年3月1日起实施的;1999年12月25日，第九届全国人民代表大会常务委员会第十三次会议对该法进行了全面修订，修订后的《海洋环境保护法》自2000年4月1日起施行。这部法律主要规定了海洋环境保护的基本原则，海洋环境的监督管理，海洋生态的保护，防治陆源污染物、海岸工程建设项目、海洋工程建设项目、倾倒废弃物、船舶及有关作业活动对海洋环境的污染损害以及相关的法律责任等内容。对保护和改善海洋环境，保护海洋资源，防治污染损害，维护生态平衡，保障人体健康，促进经济和社会的可持续发展起到了重要的作用。按照这部法律的规定，在我国领海基线向陆地一侧至海岸线的海域、领海、毗连区、专属经济区、大陆架以及我国管辖的其他海域内从事航行、勘探、开发、生产、旅游、科学研究及其他活动，或者在沿海陆域内从事影响海洋环境活动的单位和个人，都必须遵守该法;同时，在我国管辖海域以外，造成我国管辖海域污染的，也适用该法。

　　四、本条规定的海水的开发、利用、保护和管理，依照有关法律的规定执行。其中的“有关法律”就是指的《海域使用管理法》和《海洋环境保护法》。

　　第八十一条 从事防洪活动，依照防洪法的规定执行。

　　水污染防治，依照水污染防治法的规定执行。

　　【释义】 本条是关于从事防洪和水污染防治适用有关法律的规定。

　　一、防汛抗洪是关系国计民生的大事，因此，原《水法》对防洪活动专门设立了一章，主要对各级人民政府对防汛抗洪工作的领导;单位和个人参加防汛抗洪的义务;防汛指挥机构的权责、防御洪水方案的制定和审批;汛情紧急情况的处理等方面的内容作出了规定。为了防治洪水，防御、减轻洪涝灾害，维护人民的生命和财产安全，保障社会主义现代化建设顺利进行，1997年8月29日，第八届全国人民代表大会常务委员会第二十七次会议通过了《中华人民共和国防洪法》，该法已自1998年1月1日起施行。这部《防洪法》是我国防治洪水工作的基本法律，是调整防治洪水活动中各种社会关系的强制性规范，主要规定了我国防治洪水工作的根本性问题、防洪规划、治理与防护、防洪区和防洪工程设备的管理、防汛抗洪、保障措施、法律责任等内容。因此，本次修订《水法》，就没有必要再对防洪法的内容作重复规定了，只是在本条第1款原则规定“从事防洪活动，依照防洪法的规定执行”。同时，由于水资源的开发、利用和保护工作与防洪工作紧密联系，无法完全分开，因此，新《水法》在一些规定上也提到了防洪问题，如规定开发、利用水资源应当服从防洪的总体安排。同时，新《水法》也对《防洪法》未作规定的方面作了补充，如不得在水库、运河、渠道内建设弃置、堆放阻碍行洪的物体和种植阻碍行洪的林木及高秆作物等。但具体的防洪活动，都应依照《防洪法》的规定执行。

　　二、水污染防治是保护水资源，保证水资源有效利用的重要环节。党和国家一直都十分重视水污染的防治。早在1984年5月11日，第六届全国人民代表大会常务委员会第五次会议就通过了《中华人民共和国水污染防治法》，自同一年的11月1日起施行。也就是说，原《水法》立法时，已经有了《水污染防治法》。因此，原《水法》对水污染防治问题未作具体规定，只是对与《水污染防治法》的衔接问题作了一条原则规定，即： "各单位应当加强水污染防治工作，保护和改善水质。各级人民政府应当依照水污染防治法的规定，加强对水污染防治的监督管理。”

　　1996年5月15日，第七届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议通过了对《水污染防治法》的修改决定，对《水污染防治法》作了修改，并增加补充了一些具体规定，修改后的《水污染防治法》分总则、水环境质量标准和污染物排放标准的制定、水污染防治的监督管理、防止地表水污染、防止地下水污染、法律责任和附则等七章，对水污染防治作出了具体规定。因此，本次修改《水法》时，对《水法》与《水污染防治法》的衔接问题，也作了规定，即本条第2款，“水污染防治，依照《水污染防治法》的规定执行。”

　　三、新《水法》在以下四个方面对《水污染防治法》的规定作了补充和完善：

　　1.关于水质管理的问题。根据《水污染防治法》的规定，国家水环境质量标准是国家污染物排放标准制定的依据之一。国务院环保部门制定国家水环境质量标准，省级人民政府可以对国家水环境质量标准中未规定的项目，制定地方补充标准。国务院环保部门会同国务院水利部门和有关省级人民政府，可以根据国家确定的重要江河流域水体的使用功能以及有关地区的经济、技术条件，确定该重要江河流域的省界水体适用的水环境质量标准，报国务院批准后施行。省级以上人民政府对实现水污染物达标排放仍不能达到国家规定的水环境质量标准的水体，可以实施重点污染物排放的总量控制制度。新《水法》在第32条对水质的管理问题规定了以下新内容：一是国务院水行政主管部门会同环保部门和有关省、自治区、直辖市人民政府拟定国家确定的重要江河、湖泊的水功能区划，报国务院批准;跨省、自治区、直辖市的其他江河、湖泊的水功能区划，由有关流域管理机构会同江河、湖泊所在地的省级水行政主管部门、环保部门和其他有关部门拟定，分别经有关省级政府审查提出意见后，报国务院水行政主管部门会同环保部门审核，由国务院或国务院授权的部门批准;上述规定以外的其他江河湖泊的水功能区划，由县级以上地方人民政府水行政主管部门会同同级环保部门和有关部门拟定，报同级人民政府或者其授权的部门批准，并报上一级水行政主管部门和环保部门备案。二是县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构应当按照水功能区对水质的要求和水体的自然净化能力，核定该水域的纳污能力，向环保部门提出该水域的限制排污总量意见。这样就进一步明确了水行政主管部门与环保部门在水质管理问题上各自的责任。

　　2.关于对生活饮用水水源的保护。根据《水污染防治法》的规定，省级以上人民政府可以依法划定生活饮用水地表水源保护区，并加强对生活饮用水地下水源的保护。生活饮用水地表水源保护区分为一级保护区和其他等级保护区。禁止向生活饮用水地表水源一级保护区的水体排放污水、从事旅游、游泳和其他可能污染生活饮用水体的活动;禁止在该区域内新建、扩建与供水设备和保护水源无关的建设项目。新《水法》对国家建立饮用水水源保护区制度和由省级人民政府划定饮用水水源保护区予以了进一步肯定。同时规定，禁止在饮用水水源保护区内设置排污口。这一规定实质上是要求在所有的饮用水水源保护区，无论是一级保护区还是其他等级保护区内，都不得设置排污口，比《水污染防治法》的规定严格。新的《水法》实施后，在饮用水水源保护区内设置排污口就应当依照新《水法》的规定执行。

　　3.关于在江河、湖泊新建、改建或者扩大排污口的审批。根据《水污染防治法》的规定，新建、改建、扩建直接或者间接向水体排放污染物的建设项目，必须遵守国家有关建设项目环境保护管理的规定。在运河、渠道、水库等水利工程内设置排污口，应当经过有关水利工程管理部门同意。对在江河、湖泊新建、改建或者扩大排污口的审批未作明确规定。新《水法》对这一问题予以了明确规定，即：在江河、湖泊新建、改建或者扩大排污口，应当经过有管辖权的水行政主管部门或者流域管理机构同意，由环境保护行政主管部门负责对该建设项目的环境影响报告书进行审批。

　　4.关于水质状况的监测。《水污染防治法》只规定了国家确定的重要江河流域的水资源保护工作机构的职责，即负责监测其所在流域的省界水体的水环境质量状况，并将监测结果及时报国务院环保部门和国务院水利部门及流域水资源保护领导机构。新《水法》对水质状况的监测问题予以了进一步明确，即县级以上地方人民政府水行政主管部门和流域管理机构应当对水功能区的水质状况进行监测，发现重点污染物排放总量超过控制指标的，或者水功能区的水质未达到水域使用功能对水质的要求的，应当及时报告有关人民政府采取治理措施，并向环保部门通报。

　　第八十二条 本法自2002年10月1日起施行。

　　【释义】 本条是关于本法生效日期的规定。

　　一、法律的生效日期，是指一部法律制定出来以后从何时开始正式实施，也就是说从何时起正式具有法律效力。一部法律从何时开始生效，取决于这部法律对生效日期是如何进行规定的。

　　从我国已制定的法律来看，对生效日期的规定，大体上可以分为以下三种情况：其一，直接在法律中规定“本法自×年×月×日起施行”，如1996年3月17日第八届全国人民代表大会第四次会议通过的《中华人民共和国行政处罚法》第64条第1款规定：“本法自1996年10月1日起施行”。其二，在法律条文中没有直接规定具体的生效日期，而只是规定“本法自公布之日起施行”。我国法律的公布应当根据《中华人民共和国宪法》第80条关于“中华人民共和国主席根据全国人民代表大会的决定和全国人民代表大会常务委员会的决定，公布法律，……”的规定，由国家主席发布主席令来确定。目前，国家主席一般都是在全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会通过法律的当日发布主席令公布通过的法律，如1991年6月29日第七届全国人民代表大会常务委员会第二十次会议通过的《中华人民共和国水土保持法》第42条规定，“本法自公布之日起施行”，同日，国家主席杨尚昆发布主席令，公布了这部法律。近年来，采用这种形式公布的绝大多数不是法律，而是法律的修改决定。如1996年5月15日第八届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议通过的《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国水污染防治法〉的决定》就规定“本决定自公布之日起施行”。其三，规定一部法律的生效日期取决于另一部法律的生效日期，如1986年12月2日第六届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议通过的《中华人民共和国企业破产法(试行)》第43条规定，“本法自全民所有制工业企业法实施满3个月之日起施行”，当时，《全民所有制工业企业法》尚未制定出来，所以《企业破产法(试行)》最终的生效日期是《全民所有制工业企业法》1988年8月1日生效后3个月的1988年11月1日。《水法》的生效日期，是属于上述的第一种情况，即直接规定了“本法自2002年10月1日起施行”。

　　二、法律的生效日期涉及法律的溯及力问题。法律的溯及力问题，是指法律生效以后能否适用于生效以前的行为和事件，如果能适用，就有溯及力;如果不能适用，就没有溯及力。我国的法律，一般是没有溯及力的，但也有例外，如1979年的《刑法》和1993年制定的《公司法》就有一定的溯及力。一部法律如果有溯及力，必须在条文中作出明确的规定，《水法》对溯及力问题没有作出规定，说明《水法》没有溯及力，即不能适用于本法生效以前的行为和事件。

　　三、这里还需要说明一下修订前后《水法》的衔接问题。首先，修改后的法律的生效日期与修改法律的形式有密切联系。目前修改法律主要有两种形式：一种是对法律进行的修订，即对法律全文作全面修改，重新予以规定;一种是对法律进行修改，即对法律的部分条文通过修改决定的方式予以修改，不对法律全文作修改，未修改的部分继续实行。因此，法律修改后的生效日期也有两种形式，属于修订法律的，一般是重新公布法律的生效日期;属于对法律作修改决定的，一般不修改法律的生效日期，只是规定法律的修改决定的公布日期，修改部分执行修改决定的生效日期，未修改的部分执行原来法律规定的生效日期。2002年8月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过的《中华人民共和国水法》中明确规定：“本法自2002年10月1日起施行”，按照这一规定，本法的生效日期为2002年10月1日。

　　此外，关于新公布的《水法》与原《水法》实施上的衔接问题。由于新修订的《水法》自2002年10月1日起生效，因此，在2002年10月1日以前，1988年1月21日通过、1988年7月1日起生效的《水法》仍然有效，执行机关仍然按照其规定执行。但是，自2002年10月1日起，修订前的《水法》不再有效，必须执行修订后新公布的《水法》的规定。

　　四、新《水法》从公布之日到开始实施，中间有一个月的时间，可以作为法律实施前的准备时期。《水法》的执法机构可以充分利用这段时间，广泛、深入地组织学习、宣传新《水法》的各项规定，普及相关法律知识，使包括各级水行政主管部门、流域机构及其工作人员，特别是各级领导干部和水政监督检查人员在内的广大公民、法人或者其他组织，充分认识到《水法》对于合理开发、利用、节约和保护水资源，实现水资源的可持续利用，促进国民经济和社会可持续发展的重要意义。在准备期内，可以通过学习，抓紧对行政执法人员的培训，使行政执法人员了解和掌握新《水法》的有关规定，改进水行政管理工作，提高水行政执法水平，维护国家对水资源的所有权、保护社会公共利益，保护公民、法人或者其他组织的合法权益。

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内容审核：李帅律师

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