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　　中华人民共和国海域使用管理法释义2024最新全文

　　目 录

　　第一部分 绪 论

　　海域使用管理的法律依据 卞耀武

　　第二部分 释 义

　　第一章 总 则

　　第二章 海洋功能区划

　　第三章 海域使用的申请与审批

　　第四章 海域使用权

　　第五章 海域使用金

　　第六章 监督检查

　　第七章 法律责任

　　第八章 附 则

　　第一部分 绪论 海域使用管理的法律依据

　　中华人民共和国海域使用管理法的制定是国家在海域使用管理方面的重大举措，它是我国确立海域使用管理法律制度的明确标志。这部法律的制定和实施具有明显的重要意义，我国的海域使用管理将在其所确立的法律制度中，步入一个新的阶段。

　　中华人民共和国海域使用管理法于2001年10月27日由全国人大常委会通过，自2002年1月1日起施行。我国的海域使用管理必须以这部法律为依据，有规范地进行，因此，有关的地区、有关的事业、有关的单位、有关的个人，都应当了解这项新确立的法律制度。国内大量的关心海洋的各界人士，也定然会对这部法律的制定和实施表示关注和支持，这就将为发展海洋事业营造有利的氛围。

　　一、海域使用必须依法管理

　　制定海域使用管理法，应当首先确定它的立法必要性，也就是制定这部法律，是有坚实的客观基础的，为社会所迫切需要的，它是人们所共同期盼的行为规范。可以从下列三个方面进行分析：

　　1.海域使用管理极为重要

　　这就是海域使用管理具有显著的重要性，必须对其实施管理，或者说对其进行管理是有重要的社会价值、经济价值的，主要体现在：

　　(1)丰富的海洋资源需要管理

　　我国是海洋大国，拥有近三百万平方公里的管辖海域，相当于陆地国土面积的1/3;拥有18000多公里的大陆岸线，14000多公里的岛屿岸线，蕴藏着丰富资源，包括生物资源、矿产资源、航运资源、旅游资源等。对于丰富的资源，国家有责任实施管理，对于我国辽阔的海域，需要由国家行使管理职能。正是由于有了丰富的海洋资源，有了辽阔的海域，才有了制定海域使用管理法的客观基础，它是立法的前提，这样才会产生制定有关海域使用管理法律的客观需要。应当重视和适应这种需要，如果面对这样的管理海域的需要，而不采取积极的立法行动，则是不适宜的，所以，国家的丰富海洋资源，使海域使用管理立法成为一种客观要求。

　　(2)海域使用需要建立秩序

　　国家的海域是重要的资源，海域的开发利用是国家社会经济发展中的一个重要部分，海域的使用必须是有秩序的，并且要求是一种良好的秩序，而不能允许是无序的、混乱的，这就势必要求对海域使用管理进行立法，建立起必要的管理秩序。

　　(3)海域使用必须维护国家权益

　　海域是国家的资源，任何使用都必须尊重国家的权力和维护国家的利益，遵守维护国家权益的有关规则，防止在海域使用中有损于国家海洋资源，破坏生态环境的行为。这样，进行海域使用管理立法不仅是现实的需要，而且是为国家利益的长期考虑。

　　(4)存在的问题需要在规范中解决

　　海域使用由于缺少规范或者由于规范的不健全、缺乏力度，因而出现若干与之有关的问题，存在一些不利于海域正常使用的现象，形成一些不规范的社会经济关系，这些问题有些还是比较严重的，造成了不良后果，应当在建立规范和强化规范的过程中解决这些存在问题，因此制定海域使用管理法就十分必要。

　　总之，对于海域的使用，无论是从海洋资源的合理利用、国家权益的维护考虑，还是为了建立使用秩序，解决存在问题，都必须走法制化的道路，依法管理。

　　2.海域使用管理必须运用法律手段

　　海域使用的依法管理就是运用法律手段对海域使用实施管理。在这项管理中采用这样的手段，并不是随意的，而是一种客观上的要求，是在一定的大背景中必要的选择，是由于这两个方面各自特点的结合。

　　首先，在我国必须实行依法治国，这是治理国家的基本方略，它就是在党的领导下，依照体现国家意志和人民利益的法律治理国家，管理社会、经济、文化事务。依法治国具体体现在海域使用管理中，就是运用法律手段管理海域使用，依照国家的法律建立海域使用管理的法律秩序。

　　第二，海域使用管理迫切需要运用法律手段，当然这里不仅是一种迫切性，而更重要的是这种迫切性产生于海域使用管理强烈地需要法律的方式。因为海域使用的涉及范围很广，有错综复杂的社会经济关系，尤其是国家与使用者之间的关系，管理者与被管理者之间的关系，各个涉海部门之间的关系等，都需要用法律来规范人们的行为，调整所形成的关系，建立有效的海域使用管理秩序，当前以及今后的发展，不仅需要这种秩序，而且已有的正反两方面的经验都促使尽快建立这种秩序，发挥依法用海、管海的积极作用。

　　第三，在海域使用管理中运用法律手段是这两方面特点的融合，一方面在海域使用管理中需要有强有力的手段，维护国家权益，明确使用中的权利义务，保持正确使用的方向，另一方面，法律具有普遍性、权威性、强制性，规范海域使用各方的行为，保证依法管理的实施，建立共同遵守的不容违反的海域使用管理秩序。这种融合适应了海域使用管理的需要，也符合现代海洋事业发展的要求，运用法律手段是海域使用管理的必然选择。

　　第四，在海域使用管理中运用法律手段，可以保障、支持其他手段的使用，更充分地发挥各自的作用。在海域使用管理中，会出现行政手段、经济手段以及某些技术手段的运用，但它们与法律手段的运用是在协调的基础上而不是相互冲突的，可以是相辅相成的，更重要的是它们需要得到法律手段的保障、支持，以法律手段作为发挥其作用的重要条件。比如，行政手段应当以法律为根据，依法行政;经济手段需要法律的规范和保障，才能有效地实施;一些技术手段，或者说是合理的技术要求，如果表现于法律形式，就会有利于其执行。所以法律手段的运用，并不排斥其他手段的运用，更不是代替经济技术措施，而是通过规范人们的行为，保障和支持合理的、科学的、表现于法律的行政措施、经济措施、技术措施得以使人们接受并付诸于行动。

　　3.法制会使海域使用管理进入一个新的阶段

　　将海域使用管理纳入法制的轨道，这是为海域使用管理确定了正确的途径，在管理目的、管理指导原则、管理方式、管理体制等方面，有了明确的、权威的、有普遍约束力的规范，人们依照这些规范行事，采取共同行动，用好海域，管好海域，这将大大提高海域使用管理水平，大大推进管理的法制化、科学化，于国家、于社会、于海域使用人都是有益的，于海洋事业、于资源开发、于国家经济都是重要的进展。所以，法律手段运用于海域使用管理，这项管理循着法制化的道路前进，必将推出一个新的、可喜的局面。

　　二、海域使用管理法律制度的建立

　　海域使用的依法管理，就是要建立海域使用管理的法律制度，而在这项制度建立时，应当重视以下几点，或者说应当考虑的重要问题有：

　　1.如何建立这项制度

　　首先是制定海域使用管理法，作为建立这项制度的法律依据，形成这项制度的法律基础，也可以说制定了这部法律就是奠定了海域使用管理法律制度的基础，使这项制度从可能变成了现实。海域使用管理法所确立的基本规范就是这项制度的基本内容，海域使用管理法中作出的各项规定就是这项制度中具体的要求。所以称这项制度是法律制度，就是它的各项要求是人们的行为规范，是必须遵守的、有权威的、制度化、定型化的。

　　海域使用管理法制定之后，以其为根据再制定有关的配套法规，形成更为具体的规章制度，使之更具有可操作性，这样海域使用管理法律制度社会逐步完善，在实践中提到更高的水平，构筑成一套健全的管理制度。

　　建立海域使用管理法律制度，是这方面实践经验的总结，也汲取了国外的积极成果，同时反映了发展的要求，显然这是符合实际的做法。

　　2.明确海域使用权的基本属性

　　这是建立海域使用管理法律制度的基本前提，也是建立这项制度的核心内容，只有在这个基础上才能形成这种制度，只有明确地界定海域使用权的基本属性，才能决定如何对其实施管理，如何在理解和运用这项制度。所以在海域使用管理法的总则中即明确规定，海域属于国家所有，国务院代表国家行使海域所有权;任何单位或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让海域;单位和个人使用海域，必须依法取得海域使用权。在这些法律规定中所表明的为：一是，海域所有权属于国家，从法律上说，所有权的内容包括：占有权、使用权、收益权、处分权，或者说这就是所有权的四项权能;二是，海域使用权的产生是以国家海域所有权为其前提的，海域使用权来源于海域所有权，这种关系决定了海域使用权的基本属性;三是，海域使用权是一种自然资源使用权，它是指非所有人依照法律规定，为一定的目的使用国家所有的海洋资源，这项特点直接影响了海域使用的性质;四是，海域所有权属于国家，这种权利是不能移转的，可以取得的是指其使用权，这是海域使用管理法律制度中的一条基本界限，或者说在这项制度中只涉及取得海域使用权，不涉及取得所有权的问题;五是，授予海域使用权的主体是代表国家行使海域所有权的国务院，而海域使用权的客体是国家所有的海洋资源，这也是由所有权的归属所决定的，至于使用权的具体授予则依照法律规定的权限由有关行政机关执行。

　　3.确立海域使用管理立法指导原则

　　这也就是海域使用管理法律制度所应遵循的原则，具体体现在海域使用管理法的立法宗旨的规定中，主要内容为：一是，加强海域使用管理，这是维护国家权益的需要，也是合理开发利用海洋资源的需要，具体的就是通过立法来建立、健全海域使用管理制度，达到强化这项管理的目的;二是，维护国家海域所有权，这是加强海域使用管理实质内容，因为只有管好使用权，才能维护所有权，而对所有权的维护，必然地要落实到对使用权的管理上，所以在对海域使用管理中，必须以维护国家海域所有权作为基本立足点;三是，维护海域使用权人的合法权益，这种权益与依法用海是一致的，依法取得海域使用权人的权益必须受到法律保护，在保护海域使用人依法产生的权益时，实质上是在维护国家海域所有权的基础上建立海域使用的法律秩序;四是，促进海域的合理开发和可持续利用，这是海域使用管理法律制度所要实现的重要目的，制度的建立不在于制度的本身，而在于它对社会经济所能发挥的作用，海域使用管理法律制度所要发挥的正是这种促进作用，保障和推进海洋资源的合理开发和持续利用，从而这也成为立法的指导原则。

　　上述四项是海域使用管理法律制度的主要指导原则，是共同的原则，至于在各项具体制度中，还会有这些原则的具体化，也就是各项具体原则，它们协调地结合在一起，直接影响着海域使用管理法律制度各项规范的导向和实质内容。

　　4.与其他相关法律的协调

　　由于海域使用是多功能的，水体又是流动的，海洋资源又是多样化的，因而形成了多个涉海部门和多种用海产业，在海域的管理和使用上也就存在着一些有关的管理制度和具体做法，国家先后制定的渔业法、海上交通安全法、海洋环境保护法等，也都对有关的用海行为和管理事项做出了规定。在制定海域使用管理法时，考虑到了海域使用的多功能，管理的复杂性，现实中存在的问题和立法的指导原则，因而注意了以下几点：一是，积极推进海域使用的统一管理;二是，建立海域使用管理当前所迫切需要的法律秩序;三是，既要确立新的使用管理制度，又要使管理有必要的连续性;四是，相关法律协调、衔接，在海域使用管理法中做出必要的规定;五是，对用海的有关方面、有关事项做出法律上的安排，明确相互关系，有必要的定位。以上几点，主要体现在海域使用管理法的总则、海洋功能区划、海域使用金等有关各章中，从而使海域使用管理成为一项独立的、有自身特点的管理制度，同时又是与其他法律相协调的。这样一种法律制度是可操作的，在其所调整的范围内是有权威性的。

　　三、海域使用管理的基础

　　对海域使用采取法律手段实施管理，在海域使用管理法中为这项管理确定了两个基本条件，即一是对海域的范围做出了界定，二是对海洋功能区划的编制、法律地位、作用做出了规定。

　　1.对海域的界定

　　应当说，在海域使用管理法中所指的海域是一个有特定内涵的概念，因而在这部法律的第2条明确规定，本法所称海域，是指中华人民共和国内水、领海的水面、水体、海床和底土。这就是明确了根据海域使用管理法实施使用管理的海域为法中所界定的海域，在这个范围内这部法律产生了效力，海域使用的行为受这部法律的约束。

　　领海这个概念是随公海自由原则的确立而形成的，它是指沿着国家的海岸、受国家主权支配和管辖下的一定宽度的海水带。联合国海洋法公约规定，每一国家有权确定其领海的宽度，直至从按照本公约确定的基线量起不超过12海里的界限为止。我国在1958年发表关于领海的声明，宣布中国领海宽度为12海里;采用直线基线法划定领海。1992年制定的中华人民共和国领海及毗连区法规定，中华人民共和国领海为邻接中华人民共和国陆地领土和内水的一带海域;中华人民共和国领海的宽度从领海基线量起为12海里;中华人民共和国领海基线采用直线基线法划定，由各相邻基点之间的直线连线组成。在我国领海及毗连区法中，还明确规定中华人民共和国对领海的主权及于领海上空、领海的海床及底土;海域使用管理法中规定的，海域是指中国内水、领海的水面、水体、海床和底土;这两者是一致的，并无差异。

　　关于内水，海域使用管理法所作的界定为：本法所称内水，是指中华人民共和国领海基线向陆地一侧至海岸线的海域。这项规定与领海及毗连区法对内水所作的表述相比，重要的是对海陆分界线作出了界定，它对海域使用管理是有实际意义的，也是在实际操作中必须有的一条界线。至于海岸线如何确定，则应以依照法定程序、法定权限制定和公布的现行国家标准为依据，在现行的地形图图式国家标准中确定，海岸线是平均大潮高潮的痕迹所形成的水陆分界线;在现行的海图图式国家标准中确定，海岸线是指平均大潮高潮时水陆分界的痕迹线。这些国家标准的存在，使海域使用管理法中的海岸线可以具体化，海域与陆地之间可以划出具体界线，这是实施海域使用管理的一项基础条件。

　　2.海洋功能区划

　　在海域使用管理法中，首先在总则部分确定这是一项基本制度，然后又专设一章对其进行规范，正显示了海洋功能区划有重要的地位和作用，同时又必须规范地编制和实施，主要之点为：

　　(1)海洋功能区划的法律地位

　　海域使用管理法郑重地确定，国家实行海洋功能区划制度。这就明确地表示了海洋功能区划的法律地位，将其提升为一种由国家实行的制度，而不是一种单纯工作上的或者技术方面的规划。海域功能区划是体现了国家的主权、利益、管理原则、发展方向的法定的制度，或者说，这种区划已经通过海域使用管理法的规定，使之制度化、法制化。在法律上确定它是海域使用管理的重要依据，是实施海域管理的基础。所以在海域使用管理法中规定，海域使用必须符合海洋功能区划。它所表明的含义，就是依照法定的程序，根据海域的地理位置、自然资源状况、自然环境条件和社会需求等因素而划分的不同的海洋功能类型区，对海洋开发利用活动有引导、规范的作用，约束着人们用海的行为，这也就是依法编制的海洋功能区划依法具有权威性。

　　(2)海洋功能区划的编制审批

　　海洋功能区划依法分为两种，一种是全国海洋功能区划，另一种则是地方海洋功能区划。海域使用管理法对这两种区划的编制和审批权限做出了规定：一是，全国海洋功能区划由国务院海洋行政主管部门会同国务院有关部门和沿海省、自治区、直辖市人民政府编制，报国务院批准;二是，地方海洋功能区划由沿海县级以上地方人民政府海洋行政主管部门会同本级人民政府有关部门，依据上一级海洋功能区划编制，但是对其审批需要分为两个层次，第一层次是沿海省、自治区、直辖市海洋功能区划，需要经该省、自治区、直辖市人民政府审核同意后，报国务院批准;第二层次是沿海市、县海洋功能区划，经该市、县人民政府审核同意后，报所在的省、自治区、直辖市人民政府批准，报国务院海洋行政主管部门备案。海域使用管理法所以对海洋功能区划的编制审批做出这些规定，目的是编制主体明确，程序法定;审批权限集中，保持统一，利于协调;层次分明，利于在集中的基础上反映地域的特点;会同有关部门是反映了海域使用多功能的特点，有利于各用海行业的统一协调。

　　(3)海洋功能区划的编制原则

　　由于海洋功能区划在海域使用管理中有规范、引导的作用，并且这种作用带有权威性，所以对海洋功能区划的编制由法律确定其遵循的原则，明确其编制的依据、贯彻的方针、必保的事项。因此由法律规定，海洋功能区划按照下列原则编制：一是，按照海域的区位、自然资源和自然环境等自然属性，科学确定海域功能，这是要求在海洋功能区划中应当将有关自然属性的考虑置于首位，科学用海，合理开发利用海洋资源;二是，根据经济和社会发展的需要，统筹安排各有关行业用海，这是要求在首先考虑自然属性的基础上，考虑海洋的社会属性，统筹兼顾各行业用海的需要，同时又有重点，进行优化选择;三是，保护和改善生态环境，保障海域可持续利用，促进海洋经济的发展，这是明确海洋功能区划中必须贯彻的基本方针，但对于海洋环境保护则由于已专门制定了海洋环境保护法，应当执行该法的有关规定，促进海洋经济的发展，是要求在合理开发利用海洋资源的基础上，使海洋经济尽快发展，发挥最佳效益;四是，保障海上交通安全，这是由于海上交通是海域使用的最重要的功能之一，安排其他项目的用海应当保障海上交通安全，将其作为必保的重点;五是，保障国防安全、保证军事用海需要，这是在海域使用中又一个必保的重点，它出于保证国家安全的需要，维护国家的利益。

　　(4)海洋功能区划的修改

　　海洋功能区划依法编制审批后，将海域划分为不同类型的功能区，确定海域使用的保证重点和最佳功能，为海域使用提供了权威的依据，推进科学用海，因此不得随意变动海洋功能区划，防止滥用权力，任意更改。当然，有充分理由的、必要的修改也是允许的，但是需要依照法定程序、法定权限进行。海域使用管理法对海洋功能区划修改的两种情形作出规定，即：一是，海洋功能区划的修改，由原编制机关会同同级有关部门提出修改方案，报原批准机关批准，未经批准，不得改变海洋功能区划确定的海域功能，这样规定，既使海洋功能区划能适应变化了的需要，又保持一定的连续性、稳定性，修改权限与批准权限一致，有利于严肃地对待已确定的区划;二是，经国务院批准，因公共利益、国防安全或者进行大型能源、交通等基础设施建设，需要改变海洋功能区划的，根据国务院的批准文件修改海洋功能区划，这是对海洋功能区划修改的一项特定程序，权力在国务院，也就是由国务院对用海需要统筹决策，所保证的重点和所体现的原则与前面所述是一致的。

　　(5)海洋功能区划的公布实施

　　对此，在法律上做出了三项基本规定，确定了有关的行为规范和处理相互关系的法律原则，即：

　　一是，规范公布行为，就是海洋功能区划经批准后，应当向社会公布;但是涉及国家秘密的部分除外。向社会公布已确定的海洋功能区划，这是编制部门的法定义务，也是该区划予以实施的法定条件，未依法公布则不产生法律上的效力，更不应在社会公众尚不知悉其内容的情况下去要求社会公众执行。

　　二是，行业规划与海洋功能区划的关系，海域使用管理法所作的规定是，养殖、盐业、交通、旅游等行业规划涉及海域使用的，应当符合海洋功能区划。这项规定的基本要求是，涉海的行业规划应当服从海洋功能区划，当然，在编制海洋功能区划时应当考虑行业的需要，行业在制定规划时应当考虑发挥海洋的整体效益和最佳效益。在大量的情况下，海洋功能区划与涉海行业规划是互不冲突、相互促进的，但是一旦出现需要统筹安排时，则应按照法定的原则调整。

　　三是，与其他重要规划的关系，这是一种现实存在的而又必需处理好的关系，因为这几种规划是相互联系的但又有不同作用的，它们之间出现的交叉点在海域的使用，因此海域使用管理法规定，沿海土地利用总体规划、城市规划、港口规划涉及海域使用的，应当与海洋功能区划相衔接。这项规定的立足点是，其他种种规划有各自的作用，如果涉及海域使用的，则应当与海洋功能区划相衔接，取得协调一致，而不应违背海洋功能区划。

　　上述三项，都是直接关系到海洋功能区划编制后的实施，应当从法律上作出规定，予以保证。

　　四、海域使用权的取得

　　在海域使用管理法的总则部分明确地规定，单位和个人使用海域，必须依法取得海域使用权。海域使用权是一种自然资源的使用权，这已在前面内容中提及，从海域使用权来说，就是单位和个人为了一定的目的使用国家所有的海洋资源，因此使用海域应当先取得海域使用权，国家是海洋资源的所有者，就要从国家那里取得海域使用权。同时，国家作为海域的所有者，对海域的使用管理的必要环节就在于对海域使用权的权属管理，所以海域使用管理法对海域使用权的取得、授予做出了系统的规定，主要内容有：

　　1.取得海域使用权的法定方式

　　依照海域使用管理法的规定，单位和个人取得海域使用权，可以有三种方式，即：

　　一是，向国家依法确定的海洋行政主管部门申请取得，这是行政依法审批的方式，在当前来说是用得较多的方式;

　　二是，招标的方式，就是发挥市场机制的作用，将海域使用权授予公开竞争中的优胜者，以寻求最佳的使用效益;

　　三是，拍卖的方式，就是以公开竞价的形式，将海域使用权转让给最高应价者。

　　2.取得海域使用权的申请

　　这是以申请方式取得海域使用权的第一步，也是当前取得海域使用权的一项法定程序，因此海域使用管理法规定，单位和个人可以向县级以上人民政府海洋行政主管部门申请使用海域，申请人在提出申请时，应当提交的书面材料有：(1)海域使用申请书;(2)海域使用论证材料，对这项材料可以因海域使用项目的规模大小、复杂程度的不同而有不同的具体要求;(3)相关的资信证明材料;(4)法律、法规规定的其他书面材料。

　　3.对海域使用申请的审批

　　单位和个人为取得海域使用权而提出申请，对该项申请的审批程序和审批权限，则由海域使用管理法作出规定，即：

　　一是，审批程序。就是由县级以上人民政府海域行政主管部门依据海洋功能区划，对海域使用申请进行审核，并依照海域使用管理法和省、自治区、直辖市人民政府的规定，报有批准权的人民政府批准。这里所指的人民政府包括依法被授予审批权的各级人民政府。在审批程序中，为了全面考虑用海的需要，因此还规定海洋行政主管部门审核海域使用申请，应当征求同级有关部门的意见。

　　二是，审批权限。在法律上对海域使用的审批权限分为两个层次，第一个层次是国务院的审批权，法定的审批项目为：填海50公顷以上的项目用海;围海100公顷以上的项目用海;不改变海域自然属性用海700公顷以上的项目用海;国家重大建设项目用海;国务院规定的其他项目用海。第二个层次是依法由国务院审批的用海项目以外的其他用海项目，其审批权限在海域使用管理法中规定，是由国务院授权省、自治区、直辖市人民政府规定。这两个层次的规定表明，海域使用的审批权是统一集中的，即皆由国务院审批或者由国务院向下授权;但是又有分级管理的方式，因为除了国务院直接审批的用海项目外，还有许多用海项目是授权省级人民政府规定审批权限的，这就可能根据实际情况，规定不同层级的地方人民政府有一定的审批权限，即有区别的授予审批权。

　　4.招标或拍卖方式的实施

　　这就是海域使用权可以通过招标或者拍卖方式取得，招标或者拍卖方案由海洋行政主管部门制订，报有审批权的人民政府批准后组织实施。在制订海域使用权招标或者拍卖方案时，海洋行政主管部门应当征求同级有关部门的意见。

　　5.海域使用权证书的颁发

　　海域使用权证书是确认海域使用权权属的证明文件，由法律所规定，具有法律上的效力。对这种证书颁发的有关事项由海域使用管理法规定，主要内容为：

　　一是，颁发程序。就是海域使用申请经依法批准后，国务院批准用海的，由国务院海洋行政主管部门登记造册，向海域使用申请人颁发海域使用权证书;地方人民政府批准用海的，由地方人民政府登记造册，向海域使用申请人颁发海域使用权证书。

　　二是，证书效力。海域使用管理法明确规定，海域使用申请人自领取海域使用权证书之日起，取得海域使用权。这项规定表明，海域使用权证书是确认海域使用权权属的必要证明文件，这个文件的取得与权属的确定是一致的，不可分离，有明显的法律上的效力。

　　三是，招标或者拍卖方式取得海域使用权的证书颁发。海域使用权不管以何种法定的方式取得的，都应颁发海域使用权证书，从法律上确认其权属。因此在法律中规定，招标或者拍卖工作完成后，依法向中标人或者买受人颁发海域使用权证书，在这里虽然没有规定具体程序，但是应当明确的是，在依法制订和批准的招标或者拍卖方案中，需要有此项内容的具体安排，以保障中标人或者买受人的合法权益，能够取得海域使用权证书。因此，在海域使用管理法中还规定，中标人或者买受人自领取海域使用权证书之日起，取得海域使用权。

　　四是，公告程序。海域使用管理法规定，颁发海域使用权证书，应当向社会公告。这种公告是一种法定程序，使海域使用权的归属公开透明，有利于保护使用权人的合法权益，也有利于调整利害关系人之间的关系，还可使海域使用管理受到社会的监督。

　　五是，费用收取。为了防止在颁发海域使用权证书时出现乱收费现象，更不允许借此牟取不法利益，造成海域使用权人额外的负担，所以在海域使用管理法中专门规定，颁发海域使用权证书，除依法收取海域使用金外，不得收取其他费用。这项规定是很清楚的，领取海域使用权证书，仅限于依法交纳海域使用金，而不需要再交纳其他任何费用。

　　六是，由于海域使用权证书的发放和管理还有其他若干事项，未能在法律中一一规定，因此授权国务院具体规定有关的发放和管理办法。

　　五、海域使用权的实现

　　海域使用管理法不仅对海域使用权的取得作出规定，而且对这种权利的保护与实施等事项作出规定，也就是不仅确定权属，而且保障和规范其实现。主要之点为：

　　1.权利保护。海域使用权是一种财产权利，使用权人可以运用这种权利谋取一定的利益，实现一定的目的。因此，只要是依法取得和运用海域使用权的，其使用权人的合法权利和运用中获得的利益就应当受到法律的保护，其他人对这种权利应当承认，并不得有侵犯的行为。所以，海域使用管理法明确规定，海域使用权人依法使用海域并获得收益的权利受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。

　　2.应尽义务。在海域使用中，权利和义务是联系在一起的，享有权利，也应当履行应有的义务。因此，海域使用管理法规定，海域使用权人有依法保护和合理使用海域的义务。这是一项基本义务，在利用海洋资源时，必须是有保护的责任和合理利用的法定要求，行使用海的权利必须履行法定的义务。海域是多功能的，在同一海域中会出现多种用海活动，上面已提及其他人应当尊重海域使用权人的合法权利，而海域使用管理法也规定，海域使用权人对不妨害其依法使用海域的非排他性用海活动，不得阻挠。这是由海域使用的特点所产生的一项重要义务，海域使用权人应当遵行用海的法律秩序，认真履行这项义务。

　　3.使用期限。海域使用权是有期限的，期限届满时可以续期，终止使用时有一定的要求，主要规定为：

　　(1)由法律规定某些特定用途的最高期限，比如，养殖用海为15年，拆船用海为20年，旅游、娱乐用海为25年，盐业、矿业用海为30年，公益事业用海为40年，港口、修造船厂等建设工程用海为50年。这些都是根据用海的性质、需作的投入、可能的收益等情况考虑的。

　　(2)续期使用。这就是在海域使用期限届满，需要继续使用的，海域使用权人应当在期限届满前2个月向原批准用海的机关申请续期。对于续期申请，除根据公共利益或者国家安全需要收回海域使用权外，原批准机关应当批准续期。这样规定，有利于维护海域使用权人的利益，稳定用海、合理用海。

　　(3)终止使用。这就是海域使用权期满，海域使用权人未申请续期，或者申请续期未获批准的，海域使用权即行终止。在这种情况下，海域使用管理法做出一项特定的要求，即：海域使用权终止后，原海域使用权人应当拆除可能造成海洋环境污染或者影响其他用海项目的用海设施和构筑物。这里所以仅是特定的要求而未要求拆除所有的用海设施和构筑物，主要是考虑了公共利益和必要性、可行性。

　　4.海域使用权的转移。海域使用权作为一项财产权利，可以有一定的流动性，因此海域使用管理法规定了下列三种情形：一是，因企业合并、分立或者与他人合资、合作经营，变更海域使用权人的，需经原批准用海的人民政府批准;二是，海域使用权可以依法转让，具体办法由国务院规定;三是，海域使用权可以依法继承。

　　5.海域使用权的收回。这就是因公共需要或者国家安全的需要，原批准用海的人民政府可以依法收回海域使用权;如果这种收回海域使用权是在其使用期限届满前进行的，也就是依法提前收回的，海域使用管理法规定，对海域使用权人应当给予相应的补偿。

　　6.使用规则。这也就是海域使用权人在用海过程中必须遵守的特定规则，主要有：

　　(1)海域使用权人不得擅自改变经批准的海域用途，确需改变的，应当在符合海洋功能区划的前提下，报原批准用海的人民政府批准;

　　(2)海域使用权人在使用海域期间，未经依法批准，不得从事海洋基础测绘，因为对于海洋基础测绘在测绘法中已作规定，应按该法执行。

　　(3)海域使用权人发现所使用海域的自然资源和自然条件发生重大变化时，应当及时报告海洋行政主管部门。

　　(4)因海域使用权发生争议，当事人协商解决不成的，可以由县级以上人民政府海洋行政主管部门调解，也可以由当事人直接向人民法院提起诉讼;在争议解决前，任何一方不得改变海域使用现状。

　　(5)填海项目竣工后形成的土地，属于国家所有，并应由海域使用权人在法定期限内，依法凭海域使用权证书换取国有土地使用权证书，确认土地使用权。

　　(6)关于在海域使用管理法施行前，已经由农村集体经济组织或者村民委员会经营、管理的养殖用海，其海域使用权的确定和使用方式，在海域使用管理法中做出了专门规定，考虑了这种特定的情况。

　　六、海域有偿使用制度

　　海域使用管理法依据宪法明确规定，海域属于国家所有，同时，对海域使用权的权属确定和使用管理做出了一系列的规定，并对作为国家重要资源的海洋资源的合理开发和可持续利用确立了基本规则。在这个基础上或者说与之相适应地建立海域有偿使用制度便是有条件的和有必要的。海域使用管理法规定，国家实行海域有偿使用制度，这项规定确定了海域有偿使用制度的法律地位，即这是国家所实行的制度。这项制度反映了社会主义市场经济在开发利用海洋资源方面的基本要求，适应了维护国家利益和鼓励有效利用国家资源的需要，是近几年来开发利用海洋资源和海域使用管理的经验总结。海域有偿使用制度的实行，有针对性地纠正了无偿使用海域的不正常状态，也大大有利于改变无序、无度地使用海域的不良状况。

　　海域使用管理法设置海域使用金一章，确立了海域有偿使用制度的基本规范，主要内容为：

　　1.海域使用金的缴纳与收取

　　海域有偿使用制度的一个核心内容是国家对使用海域的单位和个人收取海域使用金，作为对使用国家海洋资源的补偿，海域使用者使用了国家的海洋资源，向国家缴纳海域使用金也是一种应当支付的代价。由于海域使用金的缴纳与收取还有许多具体的事项需要做具体的规定，因而海域使用管理法对其做出如下的基本规定和授权，即：

　　一是，单位和个人使用海域，应当按照国务院的规定缴纳海域使用金。这项规定是确定使用海域应当缴纳海域使用金，并确定了如何缴纳海域使用金的重要规则，即按照国务院的规定缴纳，这是海域有偿使用的具体体现。

　　二是，海域使用金应当按照国务院的规定上缴财政。这项规定所明确的是海域使用金属国家财政收入，一律上缴财政，但是在中央财政与地方财政之间如何分配，比如全部上缴中央财政还是考虑地方的需要而按一定的比例在中央财政与地方财政之间分配，则由国务院决定。

　　三是，对渔民使用海域从事养殖活动收取海域使用金的具体实施步骤和办法，由国务院另行规定。这是由于渔民养殖用海有许多具体情况需要考虑，因此要从这部分用海的实际情况出发，授权国务院另行规定实施步骤和办法，目的是更好地来实施这部法律。

　　四是，根据不同的用海性质或者情形，海域使用金可以按照规定一次缴纳或者按年度逐年缴纳。这项规定是立足于海域使用金应当在使用之初缴纳考虑的，如使用期限为5年，可以规定先一次缴纳，也可以规定在年度之初逐年缴纳。

　　五是，海域使用权期限届满，准予续期的，海域使用权人应当依法缴纳续期的海域使用金。

　　2.海域使用金的免缴

　　海域有偿使用，这是基本的原则，但不排除对特定的用海项目，采取特殊的规则，比如，关系到军事用途的、国家公务的、非经营性基础设施的、非经营性公益事业等方面的用海，就可以以法律的形式明确其免缴海域使用金，以保证这些用海项目服务于国家的事业和社会的利益，更能体现这些事业的用海性质。这种免缴海域使用金为法定免缴，因此在海域使用管理法中作出如下规定，即：下列用海，免缴海域使用金：(1)军事用海;(2)公务船舶专用码头用海;(3)非经营性的航道、锚地等交通基础设施用海;(4)教学、科研、防灾减灾、海难搜救打捞等非经营性公益事业用海。这项规定表明，在国家实行海域有偿制度时，可以在这项制度中做出例外的规定，由法律确定例外的事项，即免缴海域使用金的用海事项。当然，这些用海事项的性质都有严格的、清晰的界定，与其他的用海事项区别开来。

　　3.海域使用金经批准的减免

　　这就是在海域有偿使用中，有一些特定的用海项目应当缴纳海域使用金，但考虑到这些项目所发挥的社会效益和可能存在的一定困难，因此在海域使用管理法专门规定，经过一定程序，认为是符合预定条件的，就可以减缴或者免缴海域使用金。具体的规定是：

　　(1)减免的条件。就是要以符合国务院财政部门和国务院海洋行政主管部门具体规定的，减免海域使用金的条件，作为批准减免的根据。

　　(2)减免的程序。最主要的是经有批准权的人民政府财政部门和海洋行政主管部门审查批准。

　　(3)可以减免的用海项目。按照海域使用管理法的规定，只限于下列三方面的用海项目，即：公用设施用海;国家重大建设项目用海;养殖用海。

　　前面关于海域使用金的规定，很大的区别是法定免缴不需经过批准，而减免则是在一定条件下经过批准。

　　七、海域使用的监督检查

　　在海域使用管理的法律制度中，对海域使用的监督检查是一项重要内容，因为制度的确立，不仅要有良好的规则，而且要保证使这些规则得到遵守。规则的遵守，又不仅需要自觉性，而且需要有外界力量施加影响，也就是要采用监督检查这种方式，促使人们循着法制的轨道运行，如果发现有违反法律的行为，在监督检查这个范畴内的，则要加以制止，属于需要追究法律责任的，按照有关追究法律责任的规定执行。

　　关于海域使用的监督检查，所规定的主要内容有：

　　1.明确监督检查的职责

　　海域使用管理法对此作了三方面的规定：一是，县级以上人民政府海洋行政主管部门应当加强对海域使用的监督检查;二是，县级以上人民政府财政部门应当加强对海域使用金缴纳情况的监督检查;三是，依照法律规定行使海洋监督管理权的有关部门在海上执法时应当密切配合，互相支持，共同维护国家海域所有权和海域使用权人的合法权益。这项规定是考虑到按照我国目前的实际情况，有多个涉海部门，在海上行使监督管理权，当前虽然还未能统一执法，但各个部门应当密切配合，互相支持，共同维护国家的利益及海域使用权人的合法权益，这是一条法律原则，是各个海上执法部门所必须遵守的。只有这样，才能形成协调配合的海上执法力量，实施好海域使用管理法律制度。

　　2.监督检查时可以采取的措施

　　这也就是法定的执法部门在行使监督检查权时所具有的权力。这里所指的执法部门具体的是县级以上人民政府海洋行政主管部门，法律授予其在履行监督检查职责时的权力有下列四项：(1)有权要求被检查单位或者个人提供海域使用的有关文件和资料;(2)有权要求被检查单位或者个人就海域使用的有关问题做出说明;(3)有权进入被检查单位或者个人占用的海域现场进行勘查;(4)责令当事人停止正在进行的违法行为。

　　这四项权力的授予，对行使权力的主体和行使权力的条件都做出了界定，目的是能有效地发挥监督检查的作用，并正确地使用这些法定的措施。

　　3.监督检查的规则

　　在海域使用管理法中规定了两项规则，一项是关于程序性的，即海域使用管理监督检查人员履行监督检查职责时，应当出示有效执法证件;另一项是规范有关单位和个人行为的，即有关单位和个人对海洋行政主管部门的监督检查应当予以配合，不得拒绝、妨碍监督检查人员依法执行公务。

　　4.规范执法行为

　　对海域使用的监督检查是一种执法活动，应当在加强执法队伍建设，提高执法人员素质的基础上，努力提高执法水平，规范执法行为。对此，海域使用管理法做出如下三项规定，也是执法部门、执法人员的法定义务。其内容为：一是，海洋行政主管部门应当加强队伍建设，提高海域使用管理监督检查人员的政治、业务素质;二是，海域使用管理监督检查人员必须秉公执法，忠于职守，清正廉洁，文明服务，并依法接受监督;三是，海洋行政主管部门及其工作人员不得参与和从事与海域使用有关的生产经营活动。

　　八、违法行为的责任追究

　　一项法律制度的确立，就要求人们去尊重它，并认真地付诸行动，而绝不应该允许藐视它、违反它，如果有了违反这项制度中法律规定的行为，将要受到惩罚。建立法律秩序，总是要与制裁违法行为、排除混乱现象联结在一起的。在提倡、督促人们自觉遵守法律的同时，也要有使用国家强制力量惩处违法者的机制，保证法律秩序是一种有效的秩序。在现实中，法律规定必须是人们共同遵行的行为规范，这就是在海域使用管理法中专门设立法律责任一章的基本出发点。体现在海域使用管理法中的各项制度是各用海单位和个人必须依法遵守的，不得违犯，不得干扰破坏这些制度的实施，否则就要被依法追究责任，包括行政责任、民事责任、刑事责任。因此，这部法律对以下几个方面做出了追究法律责任的规定：

　　1.对非法占用海域的惩处

　　海域属于国家所有，单位和个人使用海域必须依法取得海域使用权，非法占用海域的，直接破坏了海域使用管理制度，必须予以惩处。海域使用管理法对非法占用海域的两种情形做出惩处的规定，即：

　　(1)未经批准或者骗取批准，非法占用海域的，责令退还非法占用的海域，恢复海域原状，没收违法所得，并处非法占用海域期间内该海域面积应缴纳的海域使用金五倍以上十五倍以下的罚款。这里所指的骗取批准是以种种欺骗手段非法取得海域使用权，它与依法取得海域使用权截然不同，所以将其确定为非法占用海域的行为。

　　(2)对未经批准或者骗取批准，进行围海、填海活动的，并处非法占用海域期间内该海域面积应缴纳的海域使用金10倍以上20倍以下的罚款。

　　2.对非法批准使用海域的行为的惩处

　　海域使用权的批准必须按照法律规定由有批准权的部门实施，无法定批准权限的单位不得批准海域使用，如果有批准行为的，即为非法。这是海域使用管理法律秩序的一个部分，违背这种秩序的就要受到惩处。因此，海域使用管理法规定，无权批准使用海域的单位非法批准使用海域的，超越批准权限非法批准使用海域的，或者不按海洋功能区划批准使用海域的，批准文件无效，收回非法使用的海域;对非法批准使用海域的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。

　　3.对阻挠、妨害依法使用海域行为的责任追究

　　依法取得海域使用权的，使用海域的合法权益受法律保护，他人不得阻挠和侵害，如果出现这种行为的，违法者应当受到法律的追究。所以，海域使用管理法做出如下规定，即：违反本法第23条规定，阻挠、妨害海域使用权人依法使用海域的，海域使用权人可以请求海洋行政主管部门排除妨害，也可以依法向人民法院提起诉讼;造成损失的，可以依法请求损害赔偿。这项规定包含了两种责任，一是行政责任，另一是民事责任。

　　4.违法使用海域行为的制裁

　　海域使用必须依法进行，如果有不合法的行为，应当立即改正，并根据其情节，给予惩处，海域使用管理法为此做出如下规定：

　　(1)海域使用权期限届满，需要继续使用海域的，应当依法申请续期，而海域使用权人未办理有关手续仍继续使用海域的，责令限期办理，可以并处1万元以下的罚款;拒不办理的，以非法占用海域论处。

　　(2)违反本法第28条规定，擅自改变海域用途的，责令限期改正，没收违法所得，并处非法改变海域用途的期限内该海域面积应缴纳的海域使用金5倍以上15倍以下的罚款;对拒不改正的，由颁发海域使用权证书的人民政府注销海域使用权证书，收回海域使用权。

　　5.违反海域使用管理法律规定的惩处

　　在海域使用管理法中有一系列关于管理制度的规范，它是建立和维护海域使用管理秩序所应有的，如果违反这些管理秩序是必须受到惩处的，有关的规定为：

　　(1)违反本法规定，拒不接受海洋行政主管部门监督检查、不如实反映情况或者不提供有关资料的，责令限期改正，给予警告，可以并处2万元以下的罚款。

　　(2)违反本法规定，按年度逐年缴纳海域使用金的海域使用权人不按期缴纳使用金的，限期缴纳;在限期内仍拒不缴纳的，由颁发海域使用权证书的人民政府注销海域使用权证书，收回海域使用权。

　　(3)海域使用权终止，不按规定拆除用海设施和构筑物的，责令限期拆除，逾期拒不拆除的，依法处以罚款，并由海洋行政主管部门代为拆除，其费用由原海域使用权人承担。

　　6.规范执法行为

　　这就是对执法行为包括执法权的行使和执法者受监督、承担法律责任等事项作出规定，主要有两方面的：

　　一是，关于执法权。就是海域使用管理法中所规定的行政处罚，由县级以上人民政府海洋行政主管部门依据职权决定，但是，在这部法律中已对处罚机关作出规定的，则按有关规定执行，不受上述一般规定约束。

　　二是，关于对执法者的监督和惩处。就是对国务院海洋行政主管部门和县级以上地方人民政府违反海域使用管理法规定颁发海域使用权证书的行为，或者有颁发海域使用权证书后不进行监督管理的行为，或者是发现违法行为不予查处的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分;徇私舞弊、滥用职权或者玩忽职守构成犯罪的，依法追究刑事责任。

　　海域使用管理法是一部新的法律，以其为基础的海域使用管理法律制度是一项总结了已有经验后新创立的制度，它们对国家、对社会、对将来、对现实都是有重要意义的，而在当前很关键的是要认真实施这部法律，发挥这项制度的作用，使海域使用管理纳入法制轨道，适应维护国家权益，发展海洋事业的需要。

　　海域使用管理法是由国家最高立法机关制定的全国性的法律，各个地区、各个部门都必须依据这部法律的各项规定来规范自己的用海行为，为建立海域使用的法律秩序共同行动。海域使用管理法律制度是一项新确立的制度，但是它是有强有力的法律依据的，带有普遍性、强制性、权威性的特点，在海域使用管理方面，应当树立法制观念，增强法律意识，有法必依，执法必严。

　　第二部分 释义 第一章 总则

　　第一条 为了加强海域使用管理，维护国家海域所有权和海域使用权人的合法权益，促进海域的合理开发和可持续利用，制定本法。

　　【释义】本条是关于海域使用管理立法目的的规定。

　　一、加强海域使用管理。自古以来，海洋就是资源的宝库，在人类生活中占有十分重要的地位。海域是海洋资源一定范围内的载体，是海洋的组成部分。海域同其他任何资源一样，都是有限的，而人类的生产、生活对资源的需求又是无限的，要让有限的资源来最大限度地满足人们的生产和生活的需要，就必须对各种开发利用海域的活动进行规范和管理。党和国家历来十分重视海洋经济发展和海域使用管理工作。制定了一系列方针政策，为海域使用管理立法提供了强有力的指导和支持，也为加强海域使用管理提供了明确的政策依据。因此，为了防止耗竭性地开发和利用海洋资源，保护海洋生态环境，确保海域资源的科学、合理的利用，促进海洋经济的可持续发展，必须切实加强海域使用管理。

　　二、维护国家海域所有权和海域使用权人的合法权益。海域使用管理法首次明确规定海域所有权属于国家所有，国务院代表国家行使海域所有权。长期以来，一些人错误地认为毗邻海域属于本地、本企业甚至个人所有，导致非法买卖、租用、抢占海域的现象时有发生，直接影响到社会秩序的稳定和海洋资源的可持续利用。为了改变这种错误的观念，维护国家海域所有权，海域使用管理法明确规定，海域属于国家所有。同时，根据所有权与使用权相分离的原则，把海域使用权授予海域使用申请人，并依法维护海域使用权人的合法权益。这既是海洋经济发展的客观需要，也是国家作为海域所有者的权益在经济上的实现方式。

　　三、促进海域的合理开发和可持续利用。根据《联合国海洋法公约》的规定和我国政府的主张，我国可以管辖的海域达300多万平方公里，其中领海和内水面积约38万平方公里。我国的海洋开发，由最早的渔盐之利、舟揖之便开始，在渡过了几千年渔舟唱晚、波澜不惊的平静后，在改革开放政策的推动下，各地掀起了一股股海洋开发热潮。海域开发利用活动日益频繁，海洋经济迅速发展，到2001年，海洋经济总产值已达4600亿元，成为国民经济新的增长点和可持续发展的重要支柱。但是，随着海洋开发领域的日益拓展，海洋空间利用范围的日益扩大，特别是受到传统用海观念的影响和只顾眼前、不顾长远的经济利益的驱动，在海域使用中，无度、无序的现象大量发生;在一些海区，用海秩序混乱，纠纷频繁发生，造成国有海域资源性资产的大量流失，局部海域生态环境恶化，有些海洋资源甚至面临灭绝的危险。为了从根本上遏制并扭转这种现象，必须制定海域使用管理法，用法律手段规范海域开发利用活动，促进海域的合理开发和可持续利用，实现海洋经济的可持续发展。

　　第二条 本法所称海域，是指中华人民共和国内水、领海的水面、水体、海床和底土。

　　本法所称内水，是指中华人民共和国领海基线向陆地一侧至海岸线的海域。

　　在中华人民共和国内水、领海持续使用特定海域三个月以上的排他性用海活动，适用本法。

　　【释义】本条是关于海域概念的界定和本法适用范围的规定。

　　一、本法所称海域，是指中华人民共和国内水、领海的水面、水体、海床和底土。这是一个空间(或者空域)资源的概念，是对传统民法中“物”的概念的延伸与发展。其中，本法所称内水，是指中华人民共和国领海基线向陆地一侧至海岸线的海域。这一区域的确定，涉及到两个极为重要的概念，即领海基线和海岸线。所谓领海基线是领海宽度的起算线。按照《联合国海洋法公约》第7条的规定，在海岸线极为曲折的地方，或者如果紧连海岸有一系列岛屿，测算领海宽度的基线的划定可采用连接各适当点的直线基线法。1958年9月4日《中华人民共和国关于领海的声明》宣布我国测定领海的起点采用直线基线法。1996年5月15日中华人民共和国政府根据《领海及毗连区法》的规定，公布了领海基线。所谓海岸线，又称海陆分界线，具体界定将由国务院确定。

　　二、海域使用管理法对本法适用范围的界定，明确了海域使用概念的内涵和外延。海域使用就是指持续使用特定海域3个月以上的排他性用海活动。它包括两层基本含义：一是排他性的使用特定海域。所谓排他性，即某一特定范围内的海域，只能确定给某一海域使用人使用。换言之，某一特定范围内的海域，只能授予某一海域使用人享有海域使用权;二是持续使用3个月以上。不足3个月的排他性用海活动，可能对国防安全、海上交通安全和其他用海活动造成重大影响的，参照海域使用管理法的有关规定办理临时海域使用证。至于不足3个月的非排他性用海活动如海洋捕捞、海上运输等，不受海域使用法管理调整。

　　第三条 海域属于国家所有，国务院代表国家行使海域所有权。任何单位或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让海域。

　　单位和个人使用海域，必须依法取得海域使用权。

　　【释义】本条是关于海域权属制度的规定。

　　一、本条明确规定海域属于国家所有，国务院代表国家行使海域所有权。按照宪法第9条规定，矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有。为了贯彻宪法规定的这一原则，海域使用法明确规定海域属于国家所有。长期以来，在海域权属问题上存在一些模糊认识，出现了一些不正常的现象。个别地方政府或者有关部门擅自将海域的所有权确定为本地所有或者某集体经济组织所有，用海单位在需要使用海域时直接向乡镇和农民集体经济组织购买或者租用;个别乡镇竟然公开拍卖海域或者滩涂;有的村民错误地认为，祖祖辈辈生活在海边，海就是村里的。这些错误的认识和行为，不仅导致海域使用秩序的混乱，而且严重地损害了国家的所有权权益。因此，法律明确规定海域属于国家所有，任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他方式非法转让海域。这不仅能正本清源，纠正思想上的错误认识，而且将侵占、买卖海域或者以其他方式转让海域的行为明确列为违法行为加以禁止，有助于树立海域国家所有的意识和有偿使用海域的观念，使国家的所有权权益能在经济上得到实现。

　　二、海域使用权，是从海域所有权上派生出来的一种权利，是所有权与使用权分离的一种表现形式。单位和个人要使用海域，必须依海域使用管理法的有关规定取得海域使用权。海域使用权的产生，是随着海洋开发活动的日益频繁而出现的。这种权利就是对特定的海域的使用价值进行开发利用和收益。它与传统民法上的“用益物权”既有相似的一面，如使用、收益等权能特点，又有不同之处，如并不是全部的用海活动都必须取得海域使用权等。

　　第四条 国家实行海洋功能区划制度。海域使用必须符合海洋功能区划。

　　国家严格管理填海、围海等改变海域自然属性的用海活动。

　　【释义】本条是关于海洋功能区划制度的规定。

　　一、海洋功能区是指根据海洋的自然资源条件、环境状况和地理位置，考虑到海洋开发利用现状和社会经济发展的需要，划定的具有特定主导功能的区域。海洋功能区划，是开发利用、保护和综合管理海洋的一项基础性工作，也是管理和利用海域资源的基础和依据。海洋功能区划制度是海域使用管理法确立的一项基本制度，目的是指导海洋开发和海洋环境保护活动，协调各海洋产业之间、沿海各地区之间在海洋开发利用和海洋环境保护中的关系，形成合理的产业结构和生产力布局，确保海洋合理开发利用，充分发挥资源的最佳效益，同时维持良好的海洋生态环境。

　　二、海域使用必须符合海洋功能区划，是海域使用管理法确定的一项基本原则。海洋功能区划一经批准，就具有法律约束力，一切单位和个人都必须遵守。这一原则不仅要求各级人民政府和各级海洋行政主管部门在审核、审批海域使用申请时，必须严格以海洋功能区划为依据，而且要求海域使用权人必须按照海洋功能区划确定的用途使用海域，不得擅自改变经批准的海域用途。

　　三、海洋功能区划以海域的自然环境、自然资源等自然属性为基础，这是客观规律的要求。因此，对填海、围海等改变海域自然属性的活动，国家要实行严格管理。这不仅是对用海活动的限制，也是对制定海洋功能区划提出的要求，否则，将会受到大自然的惩罚。

　　第五条 国家建立海域使用管理信息系统，对海域使用状况实施监视、监测。

　　【释义】本条是关于建立海域使用管理信息系统的规定。

　　信息系统是现代管理的基础工具。运用遥感技术和其他现代化的手段，对全国的海域和国家确定的重点海域的使用状况实施监视、监测，目的：一是，为决策提供及时、准确的各类数据;二是，确定或者推算全国或者某一地区的海域使用现状;三是，监督或者核查海洋功能区划的执行情况;四是，及时发现各种违法使用海域的行为。建立国家海域使用管理信息系统，除了配备基本的监视、监测设施、设备外，首先要合理分布监测、监视站点，形成网络。国家也可以根据需要，在某些重点海域设置更多网点，加强监测、监视，提高监测、监视的及时性、准确性，更好地为管理工作服务。

　　第六条 国家建立海域使用权登记制度，依法登记的海域使用权受法律保护。

　　国家建立海域使用统计制度，定期发布海域使用统计资料。

　　【释义】本条是关于建立海域使用登记制度和统计制度的规定。

　　一、海域使用登记制度，是指县级以上人民政府依法将海域用途、面积、海域使用权人、使用期限、批准文号等情况登记在专门的簿册上，同时向海域使用权人颁发海域使用权证的一种法律制度。建立海域使用登记制度，有利于维护国家海域所有权和海域使用权人的合法权益，有利于全面掌握海域使用状况，为实施海域使用管理提供依据。

　　对如何进行登记，海域使用管理法并没有做出具体规定。目前登记工作，仍暂时按照国家海洋局1997年发布的《关于印发海域使用登记工作方案的通知》进行登记。主要登记程序如下：(一)县级政府或者海洋行政主管部门发布登记通知或公告，说明登记工作的具体事宜;(二)海域使用者提出申请，填写海域使用登记申请表，并提交有关文书资料，如法人营业执照或身份证明、使用海域的项目批准文件、使用海域的总平面图和其他相关资料等;(三)海洋行政主管部门进行调查核实，必要时进行现场勘测;(四)对审核合格的项目，报有审批权的人民政府批准;(五)海洋行政主管部门登记造册，颁发海域使用权证书。

　　二、海域使用统计制度，是国家对海域面积、分布、使用状况和权属情况等进行的调查、汇总、统计分析和提供统计数据、资料的制度。海域使用统计的首要任务是掌握海域的自然属性、利用现状和变化情况，系统地收集、整理、分析海域及其利用的各种数据信息，更新完善资料，保证统计资料的及时、准确，为国家制定海域使用政策和海洋功能区划提供依据，为监督、管理海域资源、资产服务。海域使用统计是一项十分严肃、科学的工作，是国家统计制度的重要组成部分。各有关部门、单位和个人都必须按照统计法等有关法律、法规的规定，如实上报有关数据，并随着实际的变化，不断进行更新和完善。统计数据应当依法定期公布，为海域利用和管理服务。

　　第七条 国务院海洋行政主管部门负责全国海域使用的监督管理。沿海县级以上地方人民政府海洋行政主管部门根据授权，负责本行政区毗邻海域使用的监督管理。

　　渔业行政主管部门依照《中华人民共和国渔业法》，对海洋渔业实施监督管理。

　　海事管理机构依照《中华人民共和国海上交通安全法》，对海上交通安全实施监督管理。

　　【释义】本条是关于海域使用管理体制的规定。

　　一、国务院海洋行政主管部门负责全国海域使用的监督管理。关于国务院海洋行政主管部门的职责，按照宪法第89条规定，国务院规定其各部各委员会的任务和职责，规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分。因此，海域使用管理法这一条只对国务院海洋行政主管部门的职责作了原则规定。根据国务院批准、国务院办公厅下发的《关于国土资源部职能配置内设机构和人员编制规定》的有关规定，国务院海洋行政主管部门在海域使用管理方面的职责包括：1、拟定我国海岸带、海岛、内海、领海、毗连区、大陆架、专属经济区及其他管辖海域的海洋基本法律、法规和政策。组织拟定海洋功能区划、海洋开发规划、海洋科技规划和科技兴海战略。管理国家海洋基础数据，承担海洋经济与社会发展的统计工作;2、监督管理海域(包括海岸带)使用，颁发海域使用许可证，按规定实施海域有偿使用制度、管理海底电缆和管道的铺设，承担组织海域勘界;3、管理“中国海监”队伍，依法实施巡航监视、监督管理，查处违法活动;4、承办国务院和国土资源部交办的其他事项等。

　　沿海县级以上地方人民政府海洋行政主管部门根据授权，负责本行政区毗邻海域使用的监督管理。为保证国家海域所有权的有效行使，维护国家海洋权益，我国的海域使用管理体制，采取了中央统一管理和中央、地方分级管理相结合的体制。海域国家所有，由中央政府统一管理无可厚非，但我国作为一个海洋大国，仅大陆岸线就长达18000多公里，加上岛屿岸线超过3万公里，且海洋开发种类繁多，海域使用方式复杂多样，事无巨细都由中央统一管理，既无必要，也不可能，因此，依照海域使用管理法第18条第2款的规定，中央政府可以将部分项目用海审批权授予沿海县级以上地方人民政府行使，这种中央统一管理和中央、地方分级管理相结合的方式，实践证明是可行的。这里需要强调的是，沿海县级以上地方人民政府海洋行政主管部门的监督管理职责，与本级人民政府的审批管理权限，在性质中不能完全等同。因此，沿海县级以上地方人民政府海洋行政主管部门的监督管理职责可以来自以下几个方面的授权：一是国务院或者国务院海洋行政主管部门的授权或者委托;二是沿海省、自治区、直辖市人民政府的规定;三是本级人民政府的职责划分。

　　二、渔业行政主管部门依照《中华人民共和国渔业法》，对海洋渔业实施监督管理。渔业法第1条规定，为了加强渔业资源的保护、增殖、开发和合理利用，发展人工养殖，保障渔业生产者的合法权益，促进渔业生产的发展，适应社会主义建设和人民生活的需要，制定本法。第2条规定，在中华人民共和国的内水、滩涂、领海以及中华人民共和国管辖的一切其他海域从事养殖和捕捞水生动物、水生植物等渔业生产活动，都必须遵守本法。第7条规定，海洋渔业，除国务院划定由国务院渔业行政主管部门及其所属的渔业监督管理机构监督管理的海域和特定渔业资源渔场外，由毗邻海域的省、自治区、直辖市人民政府渔业行政主管部门监督管理。从以上规定可以看出，渔业立法的目的是调整和规范养殖、捕捞等渔业生产活动;渔业生产的监督管理体制，也是采用的中央统一管理与地方分级管理相结合的体制。按照海域使用管理法的第2条的规定，涉及到海域使用的，只是渔业养殖生产活动。此外，根据国务院批准、国务院办公厅下发的《关于农业部职能配置内设机构和人员编制规定》的有关规定，渔业行政主管部门的职责主要是：研究拟定渔业发展的技术进步措施，保护和合理开发渔业资源，维护国家渔业权益，代表国家行使渔船检验和渔政、渔港监督管理权。因此，海洋渔业监督管理与海域使用监督管理，两者既有联系，又有区别。

　　三、海事管理机构依照《中华人民共和国海上交通安全法》，对海上交通安全实施监督管理。海上交通安全法第1条规定，为加强海上交通安全管理，保障船舶、设施和人命财产的安全，维护国家权益，特制定本法。第2条规定，本法适用于在中华人民共和国沿海水域航行、停泊和作业的一切船舶、设施和人员以及船舶、设施的所有人、经营人。从以上规定可以看出，海上交通安全立法的目的，主要是调整和规范船舶、设施(以及相关人员)在海上航行、停泊和作业等活动的，确保海上交通安全。此外，根据国务院批准、国务院办公厅下发的《关于交通部职能配置内设机构和人员编制规定》的有关规定，海事机构的职责主要是，负责行使国家水上安全监督管理和防止船舶污染、船舶及海上设施检验、航海保障的管理职权。因此，海域使用管理法和海上交通安全法规范和调整的法律关系是不同的，但客观上存在着一定程度的相互影响。海上交通安全法规范海上交通行为，对海域使用人具有约束力;海域使用管理法虽然赋予海域使用权人享有海域使用权，但海域使用权的行使不得妨碍海上交通安全。规定本款的目的就是为了协调好二者的关系。至于海上交通安全的监督管理体制，则是海事机构统一管理，垂直领导。

　　第八条 任何单位和个人都有遵守海域使用管理法律、法规的义务，并有权对违反海域使用管理法律、法规的行为提出检举和控告。

　　【释义】本条是关于单位和个人有遵守海域使用管理法律、法规的义务和检举、控告违反海域使用管理法律、法规行为的权利的规定。

　　一、遵守海域使用管理法律、法规，即通常人们所说的守法。守法是法律、法规运行的重要环节，也是法律、法规实施的基本方式之一。守法包括三个方面的要求：一是，国家机关及其工作人员在行使职权、履行公务时，必须严格遵守法律、法规的规定，行为方式、内容、程序必须合法。例如，各级人民政府及其工作人员必须以海洋功能区划和授予的审批权限为依据，审批项目用海，既不能脱离海洋功能区划去审批，也不能越权审批，否则，审批文件无效;二是，国家机关及其工作人员在职权范围以外的活动中，必须自觉遵守法律、法规的规定;三是，公民和社会组织必须用法律规范自己的行为，正确行使权利，忠实履行义务。例如，不得买卖或者以其他形式非法转让海域、不得擅自改变海域用途、不得未经批准或者采取欺骗方式骗取批准非法占用海域等，否则，将受到法律的制裁。

　　二、任何单位和个人有权对违反海域使用管理法律、法规的行为提出检举、控告，不仅是海域使用管理法赋予的权利，也是宪法赋予的权利。宪法第41条明确规定，中华人民共和国公民对于任何国家机关及其工作人员的违法失职行为，有向有关机关提出申诉、控告或者检举的权利。有关国家机关必须查清事实，负责处理。任何人不得打击报复。单位和个人对违反海域使用管理法律、法规的行为行使检举权和控告权，有利于制止各种违法行为，及时发现和查处各种违法案件，保护国家的海域资源，促进海域的合理开发和可持续利用。沿海各级人民政府、海洋行政主管部门及其工作人员要尊重和保护单位、个人的检举权、控告权及相关的合法权利，要为单位和个人的检举和控告提供便利的方式和条件，及时受理单位和个人的检举和控告，保护和奖励举报人员。对于打击报复举报人员的，一经查实要严肃处理;构成犯罪的，移交司法机关依法追究刑事责任。

　　第九条 在保护和合理利用海域以及进行有关的科学研究等方面成绩显著的单位和个人，由人民政府给予奖励。

　　【释义】本条是关于对在保护和合理利用海域等方面成绩显著者给予奖励的规定。

　　一、奖励是指对某种有利于社会发展的行为予以奖赏和鼓励，包括物质奖励和精神奖励。前者如给予一定数额的奖金、晋升工资等;后者如授予光荣称号、通报嘉奖等。奖励，对于已作出贡献的人是一种价值上的肯定，对于他人则是一种激励和鞭策，目的是在全社会树立一种榜样，引导人们的行为，调动全体公民的积极性和热情，推动海洋事业的发展。

　　二、奖励的范围，一是在保护和合理利用海域方面成绩显著的单位和个人;二是在进行与海域使用管理有关的科学研究方面成绩显著的单位和个人。给予奖励的主体是人民政府;被奖励的主体是单位和个人，既包括海洋行政主管部门及其工作人员、海洋科学研究机构及其研究人员，又包括开发利用海域的单位和个人、检举和控告违反海域使用管理法律、法规的行为的单位和个人等。奖励的条件是在保护和合理利用海域以及进行有关的科学研究等方面取得显著成绩。

　　第二部分 释义 第二章 海洋功能区划

　　第十条 国务院海洋行政主管部门会同国务院有关部门和沿海省、自治区、直辖市人民政府，编制全国海洋功能区划。

　　沿海县级以上地方人民政府海洋行政主管部门会同本级人民政府有关部门，依据上一级海洋功能区划，编制地方海洋功能区划。

　　【释义】本条是关于全国和沿海地方海洋功能区划编制的组织主体及两者相互关系的规定。

　　一、编制、实施海洋功能区划目的在于揭示各个具体海域的客观自然属性及社会功能价值，适合的开发利用方向，为科学、合理地开发与保护海域及其资源与环境，创造可靠的依据。海洋功能区划的基本含义，概括而言即是：根据海域(在海岸带区域有时还应包括必要的陆域)的地理区位、地理条件、自然资源与环境等自然属性，并适当兼顾海洋开发利用现状和区域经济、社会发展需要，而划定、划分的具有特定主导(或优势)功能，有利于海域资源与环境的合理开发利用，并能充分发挥海域最佳效能的工作。

　　不论简单海域，还是复杂海域，就其自然面貌，它们与陆地相比都大为不同。一层厚度不一的海水，使得水体之中、之下的海底的资源与环境条件完全隐蔽起来。除了一望无际、起伏不平的海面外，其他我们很难再看到别的什么。在任何一个海域之中、之下，其环境特性、资源状况和社会功能价值，我们无法直观了解并进行判断。具体到海域使用管理，也将无法开展管理活动。通过反复调研，最终选择了海洋功能区划作为管理海域使用的科学基础和依据。海洋功能区划的性质使之能够为海洋开发与保护正确选定海域，提供客观的标准和依据。

　　二、20世纪90年代初期，海洋功能区划被纳入海洋行政管理的基本职责后，国务院便将此工作交国家海洋行政主管部门承担。1998年国务院机构改革再次肯定了这项分工。在1999年全国人大常委会修改《海洋环境保护法》时，将海洋功能区划作为开发利用、保护海洋的重要基础工作，确定了其法律地位。

　　全国海洋功能区划，无论其涵盖的地理区域属于何种范围，其编制工作必须遵守两个“会同”的原则：一是“国务院海洋行政主管部门会同国务院有关部门”;二是国务院海洋行政主管部门会同“沿海省自治区、直辖市人民政府”。之所以强调编制的会同制度，主要是基于以下三个方面的原因：其一，在海洋功能区划的编制中，最为关键的一步工作是充分搜集、整理以往的海域资源、环境调查、监测、科研和开发利用现状资料与成果，以及海域其他区划、规划和毗邻陆域的区域经济与社会发展方向、生产布局等资料。只有背景资料全面、翔实，才有可能通过分析研究建立起科学的海洋功能区类型和指标体系，进而合理地划分出海洋功能区。我国虽然建设有国家海洋信息中心，汇集了全国各类的海洋信息。但鉴于各种客观的原因，仍然有大量的海洋资源、环境资料分散在各有关海洋部门、单位和沿海各级地方机构里，尤其是海洋行业的专题区划、规划和沿海地方的实际海洋开发利用的信息，更是难以集中。只有采取共同组织和合作，这一困难才能得以解决。其二，编制海洋功能区划的目的是为了宏观指导海域的开发活动。海域内的空间及其资源的开发利用，基本上都是由涉海有关行业、部门和地区组织实施的，比如海洋矿产的开发，由国土资源部负责管理;港口资源开发由交通部门负责：海洋渔业资源开发由各级农业部门负责等。设想，如果没有他们的参加，不仅无法编制出切合实际的海洋功能区划，而且也无法保证海洋功能区划的有效实施。其三，海域的功能单元及其社会价值，虽然是有其客观的决定性，是严格依据其自然属性第一为原则划定的，有其科学的、优先选择的唯一性，但是人的认识并不是万能的，不论基础条件多么好，总是还存在没有掌握到的信息。特别是对于海洋这一复杂的自然地理体，与陆地相比，我们还有许多未知的问题。在此种情况下，要实现正确选择“最适合、最有效率、最具优势的开发利用方向和内容的主导功能”，仅靠已拥有的局部方面的知识和实践是不够的。可行的做法应为：由海洋开发、利用、保护和管理的各有关部门的专家共同工作，深入地，从不同方面讨论、协商，充分统一认识后得出的海域功能定位，才能弥补认识的某些局限性，才能统一大家的思想，才能协调大家的行动。正是基于以上原因，所以在第10条第1款作了上述规定。

　　三、本条第2款规定包含了三个方面的内容：第一，编制沿海地方海洋功能区划的级别。只有县级以上的沿海地方人民政府才有编制的职责。亦即沿海省、地级市和县三个层次。县以下的乡镇不必编制海洋功能区划。作此规定的根据是：县级海洋功能区划已能满足乡镇用海管理的需要，无需单独再行编制;乡镇毗邻海域的范围，一般都比较狭小，难以展开区划工作，存在客观的局限性。第二，编制沿海地方海洋功能区划的依据。沿海地方三级政府在编制本级海洋功能区划时，必须与上一级人民政府编制的海洋功能区划保持一致，不能在方向上发生违背，只能因地制宜的予以细化。第三，编制沿海地方海洋功能区划的程序和组织办法，亦如同全国海洋功能区划编制，不再赘述。

　　第十一条 海洋功能区划按照下列原则编制：

　　(一)按照海域的区位、自然资源和自然环境等自然属性，科学确定海域功能;

　　(二)根据经济和社会发展的需要，统筹安排各有关行业用海;

　　(三)保护和改善生态环境，保障海域可持续利用，促进海洋经济的发展;

　　(四)保障海上交通安全;

　　(五)保障国防安全，保证军事用海需要。

　　【释义】本条是关于海洋功能区划编制原则的规定。

　　一、自然的或社会的一切事物的存在和发展，都是有其客观规律的，原则是事物存在和发展规律的一种抽象概括。原则一旦被科学地抽象出来，它就能反过来指导、约束、规范人的社会行为，保证人的活动适合于自然界和社会的运动规律，从而达到人们的目的。本条规定了海洋功能区划编制应遵循的基本原则，以保证海洋功能区划的客观性、社会性和可实施性。

　　二、自然属性原则。海域特定区域自然属性的特殊性和不同区域自然属性的差异性是划定各种功能区的先决条件。也可以说自然属性才是海洋功能区划分的主要标准。海洋自然属性的内涵是丰富的，主要包括区位、自然资源和自然环境三个方面。

　　1、区位，即地理区位或某一海域在空间的地理位置。海洋作为一个地理综合体，既有经向和纬向的区域分带，也有垂直的分带。以我国东部海域为例，其纬向海域可分为热带、亚热带、温带海域;其经向海域，可分为海岸带、中近海和中远海等;其垂直分带，则可分为极浅海、浅海、深海、海沟和大洋(存在台湾岛以东的西北太平洋)等。不论那种方向的分带现象，都会导致不同海域的自然环境与资源的相关规律。凡处于同一个地域(或海域)单元的，其环境和资源(特别是生物资源)往往表现出某种程度上的一致性或相似性，而分处在不同的海域者，则表现出某种程度的差异和区别，这便形成不同区位的海域。不同的区位，决定了它所处位置的重要程度，社会经济发展的程度，所以，它是划分海洋功能区必须考虑的重要因素。

　　2、自然资源，海洋功能区的核心在于它有什么用途(功能)，这种用途是由它包含的资源的类型和丰度所决定的。所以，海洋功能区划中自然资源是非常重要的因素。海洋功能区划时，必须全面分析、认识该海域的一切资源，既包括生命资源的渔业资源、生物资源等，也包括非生命资源的矿产资源、港口资源、动力资源、化学资源、旅游资源等。海洋功能区单元，绝大部分是由这些资源对象划定的，比如港口区、航运区、油气区、固体矿产区、盐田区、海洋能区、地下卤水区、旅游区、海水养殖区、海洋捕捞区等。在自然资源运用到海洋功能区划中时，一定要掌握各类资源类别、分布、储(蕴)藏量、时空变化、可利用条件等，如果仅了解资源类别，其他条件不清楚时，开发利用的功能也无法选择。

　　3、自然环境，海洋自然环境是由海洋水文气象、海水化学、海洋生物、海洋地质地貌、海洋灾害和海洋污染等条件所组成。海洋环境与陆地环境相比，两者有显著的差别。海洋环境具有组成要素复杂性，自然变化过程相对更为迅速、局部区域有时会十分激烈等特点。由此也造成了人们对海洋环境状况及其变化的了解和认识，其难度大大增加。海洋自然环境状况直接影响海洋资源的开发利用程度和方向，所以，在海洋功能区划时，必须充分重视海洋自然环境要素。

　　二、社会属性原则。按国标《海洋功能区划技术导则》对海洋功能区的规定，社会属性在划定海洋功能区时，要“考虑到海洋开发利用现状和经济社会发展的需要”。它不是可有可无的条件，而是必要条件，只有按照经济和社会发展的需要来选择何种功能(或功能顺序), 才能使划分的功能区更具有可操作性和实践性。“根据经济和社会发展的需要，统筹安排各有关行业用海”原则，除其作为普遍性原则外，在运用到海洋功能区划上，主要针对下面3种情况：一是当一个具体海域单元的主导功能(即处于最具价值优势的功能)出现2个或2个以上时，仅就自然属性难以决断其取舍的排序，那么，就需要根据经济与社会需要的紧迫程度和国家优先政策来加以确定。例如我国在编制小比例尺海洋功能区划时，各地都遇到，近海的一些海域，既有港口与航运功能，也有增养殖功能，而且两者对该海域都有优势。当时国家经济发展确立了交通、能源先行的政策，据此就把该海域划定为港口航运区;二是相邻海域功能单元，如果有一海域已投入开发利用并已形成产业规模，而且有一定的开发历史，那么，尚待确定的功能区海域就要考虑其协调性问题，在若干功能方向中，合理选定能够与已有产业匹配的优势功能;三是依据沿海地区的经济区划及社会发展目标和海区(比如渤海区、北黄海区、南黄海区、长江三角洲海区等)的开发利用的生产布局和局部海域生产结构的合理性需要，必将对海域新的开发利用内容有某些范围的要求，海域优势功能的选择范围就会有所缩小，以使海洋经济的发展适应海区生产布局方向和沿海地方经济与社会发展的全国定向。如此等等，说明海洋功能区划的社会属性原则，也是很重要的。

　　三、生态环境保护和可持续利用原则。该项原则实际包含两个侧面，即生态环境保护和可持续利用，促进海洋经济发展只是其达到的目标之一。

　　1、海洋生态环境保护。所谓生态环境系指：任何区域的生物，其全部生态因素和其分布区的生存环境条件的统一总体。地球上的陆地和海洋区域的动、植物的生存、演化都紧密地依赖于周围的环境，两者相互联系、相互作用，组成密不可分的统一体。环境由许多要素构成，直接作用于动、植物生命过程的那些环境因素称之生态因素，如空气、热、水、土壤、生物条件和人类影响等，它们都是生态环境的基本内容。在早期，原始的自然生态环境是长期自然演化的结果，生态环境内部各要素间基本是平衡的。后来随着人类大规模开发利用，生态系统内部、生态环境诸要素之间彼此的平衡被打破了，从而使生态环境失衡，进而危害动物、植物为主体的生物界和人类的生存和发展，直至今天生态环境已成为人类持续发展的基本障碍。所以在近30多年来，联合国及其有关国际组织一直坚持不懈地警告全球生境的危机及提倡大力加强生态环境保护的重要性与紧迫性。如1972年5月《人类环境宣言》原则之六：“为了保护不使生态环境遭到严重的或不可挽回的损害，必须制止在排除有毒物质或其他物质所及散热量或集中程度超过环境能使之无害的能力。应该支持各国人民反对污染的正义斗争”; 1992年6月《里约环境与发展宣言》原则七又强调：“世界各国都要”“本着全球伙伴精神，为保存、保护和恢复地球生态系统的健康和完整进行合作。鉴于导致全球环境退化的各种不同因素，各国负有共同的但是又有差别的责任。”海洋功能区划是为合理开发利用海洋和保护海洋生态环境一项基础性和科学性的工作。

　　2、海洋可持续发展原则。可持续发展的概念是20世纪80年代后期提出，90年代被联合国正式确立的人类继续发展的思想，现在已被国际社会普遍接受并付诸实施。其基本含义是“既能保证使之满足当前的需要，而又不危及下一代满足其需要的能力”。可持续发展既是人类今天和未来发展的要求和目标，也是发展应实行的原则和方法。可持续发展原则，目前已成为国际社会的共同遵守准则，编制海洋功能区划无疑也不能例外。

　　四、保障海上交通安全原则。在经济全球化的背景下，海洋交通运输，承担着各大州之间的贸易货物运量的88%以上。在此种形势下，畅通和安全的海上交通运输是发展海洋经济的重要条件。所以，编制海洋功能区划时，就应该充分注意港口和锚地建设的需要及安全航运的需要。

　　五、保障国防安全用海原则。沿海国家毗邻海域，其领海外界之内海域，按照《联合国海洋法公约》规定： “1、沿海国的主权及于其陆地领土及其内水以外邻接的一带海域(该《公约》第三条又规定‘每一国家有权确定其领海的宽度，直至从按照本公约确定的基线量起不超过12海里的界限为止)……称为领海。2、此项主权及于领海的上空及其海床和底土”。 《中华人民共和国领海及毗连区法》规定，我国领海宽度确定为12海里，我国对领海的主权及于领海上空、领海的海床、底土。由国际法和国内法给领海的法律地位可见，领海外界向陆一侧的海域是沿海国家的国土的组成部分。领海之外的国家管辖海域其自然资源的主权利用亦属于沿海国家。只要有国家主权权益的地方，就存在政治、军事安全的保障设施和力量的条件，确保国家的主权不受侵犯，利益不受损害。尤其是当国家在此区域存在诸多不定因素和国家政治、经济和国际关系总体战略，必须通过该海洋区域实现时，这一海洋区域的战略价值就会异乎寻常地凸显出来。这些因素必然反映在海域的使用安排上和海洋功能区划上。对于海洋功能区划编制有关国家安全和其军事利用区的划定，就不能不在统筹兼顾之中，予以优先的考虑。虽然在本法的海洋功能区划适用原则中是最后一款规定，但其事物本质的规定性，又客观决定了该原则的优先性。

　　第十二条 海洋功能区划实行分级审批。

　　全国海洋功能区划，报国务院批准。沿海省、自治区、直辖市海洋功能区划，经该省、自治区、直辖市人民政府审核同意后，报国务院批准。

　　沿海市、县海洋功能区划，经该市、县人民政府审核同意后，报所在的省、自治区、直辖市人民政府批准，报国务院海洋行政主管部门备案。

　　【释义】本条是对海洋功能区划分级审批的规定。

　　一、海洋功能区划的政府审批规定是一个重要的规范内容。我国对各类区划，如农业区划、渔业区划、行政区划、经济区划、自然保护区划、地理区划等，在其审批问题上，除少数经各级政府审批外，大都没有履行批准手续。所以，区划的贯彻执行情况普遍较差，很难达到预期目的。海洋功能区划之所以需要政府审批的理由有两点：第一，海洋功能区划是立足于海域自然属性决定的客观功能的基础上，而不是立足于社会需要的基础上。海域客观自然体本身所具有的功能，一般具有较长时期的稳定性，只要没有海域自然条件的新发现，其功能是不可能改变的。若是按照社会发展需求划定的功能，情形则完全不同。因为社会需要是随经济与社会发展而不断变化，致使对海洋的要求不可能具有稳定性。所以，海洋功能区划的功能单元具有相对的稳定性;第二，海洋功能区划的实施，不像其他区划涉及部门较少，仅以编制部门为主就可以实施了。海洋功能区划不仅涉及行业部门多，如国家环境部门、渔业部门、石油和天然气部门、交通部门、旅游部门、矿产部门、军事部门、科研及教育部门、水利部门、林业部门等，约有20多个，还包括他们的沿海地方的系统。而且与其他区划不同，海洋功能区划的编制与管理部门-国家海洋局，却不是用海洋单位，本身没有海洋开发利用产业。这种状况，一方面有利于海洋功能区划的公正编制，贯彻了用海者和管海者分开的管理体制要求，另一方面也给海洋功能区划的实施带来某些困难。基于以上两个原因，为了保证海洋功能区划的执行，为使海洋功能区划在适用范围内发挥普遍作用，规定其政府审批程序，确立其政府批准制度，使海洋功能区划在实施中具有一定拘束力是非常重要的。

　　二、全国海洋功能区划和沿海省、自治区、直辖市海洋功能区划报国务院批准，沿海市、县海洋功能区划，经本级政府审核同意后，逐级上报所在省、自治区、直辖市人民政府批准，报国务院海洋行政主管部门备案。批准程序需要作些说明的有二点：

　　1、沿海省、自治区、直辖市及其之下的海洋功能区划，应为三个级别或层次：一是省级政府海洋功能区划。其区划的地理范围是毗邻的领海(即从领海基线向外海12海里)和内水(即从海岸线至领海基线之间的海域)。二是沿海地级市海洋功能区划，其区划的地理范围是该市毗邻的内水和领海区域，或者按每次海洋功能区划的全国和省、自治区、直辖市政府的区划方案或技术规程执行。三是县及县级市的海洋功能区划，其地理范围，如果毗邻海域的海岸线较长、海域比较宽阔或者属于海岛县，原则上可按地级市亦含盖内水和领海，如果属大陆沿海县，其岸线较短、海域面积较小，没有足够的海域展开区划工作，亦可由上一级政府统一组织，不必再由县级政府单独去做。直辖市的区划范围：我国沿海共有两个直辖市，即天津和上海，由于其邻接海岸线和海域都比较小，根据因地制宜和实事求是原则，在以往的小比例尺和大比例尺海洋功能区划中，是采取统一组织编制，不再分级的办法。从实践结果看还是可行的，有效的。

　　2、设定市、县海洋功能区划均由省级政府审批，报国务院海洋行政主管部门备案，以及省级海洋功能区划由国务院审批的制度，并非仅是其重要性的一种表现，也是进一步协调不同区域和不同级别海洋功能区划之间的衔接和海区开发利用的布局是否合理的客观需要。全球海洋因其海底地貌的统一性和海水的连通性，从而造成海洋是一个完整、统一的自然综合体，虽然人类能够据其地理位置和某些自然特征，划出一些区域界限，但并非是绝对的，也不是不可改变的。对于各边缘海区也同样如此。海洋的运转性质也必然反映在功能区的范围界限上。沿海毗邻的县、市、省之间按行政管理划出的分界限，和由海区自然属性划出功能界限，一般不可能是完全一致的，多数情况下可能是不一致的，甚至是背离的，比如相邻的县、一侧的海域划定为港口功能区，而另一侧的县却划为养殖区，他们双方都可能有比较充分的理由支持这种划法。不过，在整体上考虑，却是不科学的。因为养殖区除地貌、沉积条件外，还需要很好的水质条件，按《海水水质标准》规定，养殖区应为一类海水，以保证养殖对象的食用需要。可是另一侧却规定为港口开发区，一旦港口建成运营后，就会不可避免地发生油污染或其他污物的污染，使周围的区域受到危害，邻接的养殖区就要受威胁。这种相互矛盾可通过编制海洋功能区划过程中通气协调加以解决。另外，局部海区还有开发生产布局的问题，需要在审批中予以关注。一个县、一个市、一个省，相对于全国而言都是局部，他们所编的区划都是全国的一部分。在海洋开发生产力布局上既有局部的主导方向，也有不同范围的整体主导方向，但必须遵从一条原则，即彼此相协调的原则。在海洋功能区划的审批中，规定提高审批级别也有利于这一目的实现。

　　三、海洋功能区划呈报的审批材料应包括：

　　1、呈报审批的政府报告。该报告要说明本地区的海洋功能区划组织编制情况：按照《海洋功能区划技术导则》的执行结果和需上级解决的遗留问题等。

　　2、海洋功能区划报告。它是主体材料，其内容是：区划海域自然资源、经济与社会发展概况;功能区划的原则、方法、依据和功能区的指标体系;划分功能区的指标体系，主导功能与功能顺序如何确定;海洋功能区划的实施和管理等。

　　3、海洋功能区划图。功能区划图是区划要素直观科学表述，是报件的基本组成材料。海洋功能区划图报件，要对《技术导则》中编图技术规定中不包含的内容，做出必要的说明。

　　4、海洋功能区登记表。登记表是对区划中的全部功能区的面积、类别、划区依据和功能指标等具体内容的登记。它是审批中了解功能单元具体情况的不可缺少的材料。

　　5、专家评审结论。根据《海洋功能区划技术导则》，海洋功能区划图和海洋功能区划报告编制完成后，要召开专家会议进行评审，会后按照评审意见进行修改后，将评审结论随同送审材料一起上送。

　　第十三条 海洋功能区划的修改，由原编制机关会同同级有关部门提出修改方案，报原批准机关批准;未经批准，不得改变海洋功能区划确定的海域功能。

　　经国务院批准，因公共利益、国防安全或者进行大型能源、交通等基础设施建设，需要改变海洋功能区划的，根据国务院的批准文件修改海洋功能区划。

　　【释义】本条是对海洋功能区划修改程序的规定。

　　海洋功能区划编制要随着情况的变化，而作阶段的修订，以适应变化了的情况，更符合海洋开发、利用和管理的需要，所以海洋功能区划的管理必须采取动态原则。本条具体规定了海洋功能区划修改的各项制度。

　　一、海洋功能区划进行阶段性修改的必要性。

　　1、海洋在全球各自然地理单元中，是相对最为活跃的。人对自然的认识，只能是在一定条件下的阶段性的认识。人类对自然事物的认识是永远不可穷尽的，特别是对永不停息的海洋更是这样。在地表海洋是最为活跃的自然领域，海洋以其巨大的力量对海岸和海底的地貌进行着侵蚀、搬运和沉积建造，陆地注入海洋的江河、污水也改变着海水水质，引起海洋生命系统结构、数量和地理分布的变化，这些因素造成了以下结果：近海的海洋自然环境和资源是变动的，这种动态定会引起各个海域和岸段的功能的改变，其中有的区域会发生功能排列顺序的重新排列，主要功能会下降为次要功能，反之亦然;有的是区域原不拥有的功能，可能会新生出来，这类同一区域内功能的演变是海洋自然条件变迁的产物。比如某个宜于建港的岸段，由于附近沉积物随河流搬运，会将此段水域淤塞变浅了，而无法作港口使用，那么这段海岸原有建港功能就消失了，被其他新的功能所代替，像目前海南省文昌县清澜港岸段，现划为港口区，该湾内水面平静，虽深度不大，但建设中小型港还是比较好的。但由于近十几年来，湾之外侧的邦塘一带的浅海珊瑚礁被大量破坏，使海岸失去保护的屏障，受到强烈冲刷侵蚀，使海岸后退了200多米，侵蚀的沉积物被携带至清澜港口门沉积下来，使航道变浅变窄，通航条件变差，如果这种情况得不到制止，将来就可能造成航道淤塞，海湾变成泻湖，此处的港口区的功能也就不复存在，会被新的功能所否定。这就是海洋功能区划动态性的基础原因。

　　2、目前的海洋功能区划，囿于我国整体海域的调查研究的水平，还不能进行更大比例尺海洋功能区划的编制，仅仅完成沿岸地区1∶5-10万比例尺，外海1∶100万至1∶250万比例尺图件的编制。这样小比例尺的区划，对海洋管理部门的工作和海洋开发利用的实际活动，仍难以完全满足需要，特别是海岸带、河口、海湾及浅水区。这些地区不论现在，还是将来都是海洋事业发展的重点地区，随着经济和社会的建设进程，以上区域的开发利用内容，密度和深度会大幅度增加，如功能区块较大，一般能够在图上表示出来，而功能区块面积较小，在区划图上就不易显示，最多也只能通过符号加以表达，无法圈出准确的地理边界，这就给使用带来困难，更何况有的功能区根本就划不到图上去。此种情况说明目前的海洋功能区划，还难以达到满足海洋开发纵深发展的需要。只能满足宏观控制与指导，但有了这项成果本身就是一重大的前进。问题是还要继续做好深化与完善充实工作。今后，要在此次区划的基础上，继续做好分区、分段的大比例尺的功能区划工作，以适应海洋开发的客观需要，从而使海洋功能区划的价值和意义得到充分的发挥。基于以上原因，决定了海洋功能区划工作是一项动态性的工作，它随着认识和实践的需要而不断深化发展。由此也决定了功能区划的管理应是动态管理，要密切注意各区划单元的新认识，新调查研究成果，以及新的社会条件变化。绝对不能忽视情况的变化，而对最佳功能的转移置之不顾，坚持原有已存在的功能定性，以主观否定客观，歪曲区域主导功能。但是事物总是具有两重性，虽然功能认识是处在发展变化中，但就管理和开发利用事业，总是还需要其阶段的稳定性。有鉴于此，海洋功能区划的主管部门，应不断搜集新的资料，定期组织修改。

　　二、本条的第1款是规范海洋功能区划的修改程序。根据我国小比例尺海洋功能区划实践。海洋功能区划修改可在两种情况下发生：首先是例行的定期修改，待将来的海洋功能区划管理制度来规定。不过，按照海岸区域自然演化规律，在酝酿中，多数专家建议海洋功能区划定期修改的时间应以5年左右为宜。这种修改应是全国统一的，不是个别的、局部海域的;其次是非定期的、非整体性的局部海域功能的修改。导致这类修改的原因可能有两种情况：一是自然过程改变了局部海域的资源与环境条件。使得该海域原有的主导功能价值不复存在，如果不及时修改主导功能方向，就会明显的不利于海域使用的管理工作。比如海岸与近海的养殖功能区，若污染源突然加大或水质污染积累效应使之下降为二类水质，短期又难以恢复为养殖水域时。在此种情况下，该污染海域在一个时期就不可能再具备养殖功能，若不予以修改，就会造成海域的闲置和浪费，做局部功能修改就成为必须的工作。再如海岸的急剧侵蚀，带来某些海岸段某些海洋功能发生变化等;二是社会需要的变更。个别海域的功能区，原产业可能是社会某领域特别需要的，但在后来的经济、社会条件发生变化，对该海洋功能区需要改便使用方向、如将海洋浅海养殖区改为海上工程建筑区、港口区改为资源恢复保护区或环境治理保护区等。这种改变，不论其内容，必须遵守下面的原则：即所要新确定的功能使用方面必须是原功能区功能排序中包含的功能内容，只是不处在功能排序中的第一位，如果确定改变的使用方向不包含在功能排序中，也即是该海域完全没有这种功能价值，这种改变是应禁止的。不管是基于自然的还是社会的原因，都会形成海洋功能区划局部的修改原因。一旦客观需要修改功能区划时，其修改工作就进入规定的程序。

　　三、海洋功能区划的修改，因原因不同，其修改的程序也不相同。本条第一款规定的是例行的、定期的、全面的修改程序，基本上与编制方法一样，由原编制机关会同同级有关部门提出修改方案，就全国海洋功能区划的修改，应由国家海洋行政主管部门会同农业部、交通部、国家环保总局等部门提出修改方案。沿海省、自治区和直辖市及其之下的海洋功能区划的修改，亦按此程序办理。需要强调的一个问题，其修改的依据仍是有关信息资料，只有全面掌握变化的新情况、新信息，才有可能达到修改的目的。各级海洋功能区划修改方案提出后，均应报原区划的批准机关批准。只有经批准后，海洋功能区修改的内容才能生效;在批准之前，不能按修改的方案实施。对于个别海洋功能区的主导功能修改，其程序和做法则按本条第2款执行，凡经国务院批准的涉及公共利益、国防安全或进行大型能源、交通等基础设施建设的用海项目，在所选定的海域与功能区划所确定功能方向不一致时，可以修改该海域的功能，以满足以上四类工程开发项目的用海需要。这款规定要说明的问题有两个：其一是“需要改变海洋功能区划的”，它只是扼要表述，不能偏颇地认为是无条件的功能改变。这是所指的改变是主导功能，或第一位的优势功能，而并非全部功能。因为任何功能区，都不可能只有一个主导功能，必定都有一个功能价值序列，除第一位的主导功能外，还有第二位、第三位的功能。不过区划是按主导功能划分的。所以改变主导功能，亦可从非主导功能的序列中选择要使用的方向。如果出现，在功能区的功能序列中，确实找不到国务院批准之项目的功能时，就需要对批准项目的选择海域，从生产布局、区域生产结构配置的合理性和技术经济等角度，进行进一步的分析论证。如果影响不大，即使有些影响也应同意项目的用海;如果影响很大，且持续时间很长，也应适当考虑对策，或就近另选适用海域，或采取必要措施将影响降低至最低限度。其二，为了避免“其一”这种情况的产生，仍应贯彻1993年《中国海洋功能区划报告》有关管理措施中提出的“海洋开发项目的确立与审批必须依据海洋功能确定的海域使用方向”，要求先行列入计划的海洋开发利用的基本建设项目，在其论证和决策中，都要有海域的海洋功能论证，并作为工程建设项目可行性论证的依据之一。没有海洋功能论证材料的海洋基本建设项目，有关主管部门不应审批。若按此方法办理，即可避免一些不必要问题的发生。

　　第十四条 海洋功能区划经批准后，应当向社会公布;但是，涉及国家秘密的部分除外。

　　【释义】本条是关于海洋功能区划向社会公布的规定。

　　一、海洋功能区划包含着丰富的海洋自然资源与社会要素和沿海经济与社会发展的资料信息。在早期，海洋自然条件的调查、监测，沿海国家都是纳入密级管理的，一般不向外公开，其原因主要在于，海上的武装力量活动，都要依赖海洋环境资料的保证。正是海洋资料与军事的紧密联系，所以沿海国家都把海洋自然条件的资料信息作为密级数据管理，不予公开。我国海洋功能区划除了确定了其开发利用的功能外，还确定了海洋军事利用功能，内容包含有不能公开的秘密的信息。

　　二、自然与社会的事物，其存在和运动都是一定要遵循对立统一的矛盾法则。根据海洋功能区划的性质和任务，限于海洋资源的社会价值关系到国家安全，而不能无条件公开的社会性外，还有其需要予以公布的社会性。海洋功能区划之所以“应当向社会公布”，原因有四：第一，便于申请使用海域的部门、机构、单位和个人了解已有的海域使用情况，避免重复或交叉申请某一海域。如果海域使用者不了解当时海域的使用情况，就有可能发生申请已被别人全部或部分使用了的海域，造成海域使用申报者的盲目性;第二，有利于海域使用者主动、积极地与邻近和毗连海域已有开发利用产业的协调。由于海水是流动的统一体，海洋生物也有其一致性，海底沉积物也在海水运动的控制下迁移，或悬浮或沉降于海底，如此便决定了毗连海域的开发利用活动，必将产生密切的关联性。尽管彼此之间并不存在海域的复合与交叉，但其作用、影响却是不可消除的。正是这一规律性，客观上要求开发内容的协调性。例如沿海排污区，其邻近海域不能再划为养殖区、旅游区和盐田区，只能视情况划为港口区、锚地、航道等功能使用区。海域开发业主这种主动的协调配合作用，只能在了解海洋功能区划的全面情况的基础上，才能作出判断。假如海洋功能区成果不向社会公布，就难达这种目的;第三，有利于海区生产力布局的发展。海洋功能区划的公布，将有助于海洋开发利用单位对海区生产布局的超前性和兼容性的选择，有利于海洋经济的区域布局;第四，海洋功能区划的公布能够为海洋开发项目的可行性研究报告、资源评估、环境质量评价等提供必须的基础保证。不论海洋工程项目的可行性研究报告，还是资源、环境影响评价报告，其评价的内容都要依靠该海域的环境和资源资料，如果海洋功能区划不向社会公布，完成这些论证工作是困难的，其论证结论也不一定是可靠、可行的。

　　三、海洋功能区划既有向社会公布的必要性，也有保守国家机密的必须性。如何在实践中将其妥善处理，确有一定的难度，经反复研究，最后选定本条规定的“涉及国家秘密的部分除外。”在公布的海洋功能区划报告和图件及相关资料中，都要把“军事区”删掉，但也不能使海区中呈现出功能区的空白来，为解决这样的漏洞，拟把军事区都标为“特殊功能区”, 如此标识不会发生特定指向性问题，因为特殊功能区是海洋功能五大类型之一，它包括有：科学研究试验区、倾废区、排污区、泄洪区等，军事区只是这五个子类中的一个，所以就不会因标识出特殊功能区而发生指向性问题。

　　第十五条 养殖、盐业、交通、旅游等行业规划涉及海域使用的，应当符合海洋功能区划。

　　沿海土地利用总体规划、城市规划、港口规划涉及海域使用的，应当与海洋功能区划相衔接。

　　【释义】本条是海洋功能区划和相关规划之间关系的规定。

　　一、所谓规划是人们为未来经济与社会发展根据已有“资源”条件与可能达到的条件和社会需要，对未来一定时期的发展方向、目标、任务和措施、手段等，所作的科学设想、设计和安排。海洋的养殖、盐业、交通、旅游等行业规划即属于这种范畴内的工作。因为它们都属海洋经济中的主要组成部分，又都是依赖海域及其资源存在和发展的，因此它们的发展规划必须以海洋功能区划为重要的基础，本条第1款就是依照这一客观关系规定的。

　　二、与养殖、盐业等行业规划不同，沿海土地利用总体规划、城市规划、港口规划等，这类规划的业务范围的主体不在海上，其规划的目标、任务投资只是涉及一部分海洋的利用，借助海洋的某些功能制定其规划的设想，所以这类规划与海洋功能区划的关系是“相衔接”的规定。不过，这类规划也并非等同一样，比如其中的海港建设规划，与土地、城市规划又有不同，凡属沿海岸港口，对海洋功能区划的依赖性就非常大。所以在执行本条第2款规定时，还是要实事求是，具体情况具体处理。

　　三、在执行第15条中，还有一个有关的问题，就是海洋行业的功能区划问题，这类区划虽然在有关法律未设定其法律地位，但在有的行政管理部门都作为行政工作而存在，目前见到的有“中国海洋渔业区划”、“中国海洋环境功能区划”等，处理好其与海洋功能区之间关系是必要的。在1990年国务院办公厅以“国办发(1990) 54号文”，批转国务院机构改革办公室《对国家环境保护局、国家海洋局有关海洋环境保护职责分工的意见》中明确，划分海洋功能区是海洋开发规划和海洋综合管理一项基础性工作，其内容兼及海洋资源开发利用和海洋环境保护，其范围全面覆盖我国管辖海域。此项工作由国家海洋局会同沿海省、自治区、直辖市和有关部门进行编制。沿海省、自治区、直辖市环保部门在近海海域进行的环境功能区划工作，应纳入海洋功能区划系列，互相衔接和协调，同时要避免与经批准的有关的全国性功能区划相矛盾。海洋的其他专门区划，均应按上述精神处理。

　　第二部分 释义 第三章 海域使用的申请与审批

　　第十六条 单位和个人可以向县级以上人民政府海洋行政主管部门申请使用海域。

　　申请使用海域的，申请人应当提交下列书面材料：

　　(一)海域使用申请书;

　　(二)海域使用论证材料;

　　(三)相关的资信证明材料;

　　(四)法律、法规规定的其他书面材料。

　　【释义】本条是关于海域使用权申请的规定。

　　一、海域使用申请人。本法规定的海域使用申请人是“单位和个人”，即申请使用海域的公民、法人和其他组织。因此，海域使用申请人不仅包括国内企业、组织和个人，还包括中外合资经营企业、中外合作经营企业、外商投资企业等。

　　海域使用申请人所申请的用海活动是持续使用特定海域3个月以上的排他性用海活动。持续使用特定海域的时间在3个月以下，或者非排他性的海域使用者，不必提交海域使用申请。包括航行、捕捞等。但是，根据本法第52条，虽然使用特定海域不足3个月，但是可能对国防安全、海上交通安全和其他用海活动造成重大影响的排他性用海活动，海域使用者也需要提交海域使用申请，办理临时海域使用证。包括3个月以下的挖砂、海上大型施工活动、定置网等。

　　二、海域使用申请受理机关。根据本条规定，县级以上人民政府海洋行政主管部门是海域使用申请的受理机关。

　　根据本法和《宪法》的规定，海域是属于国家所有的自然资源性资产，是国家所有的财产权。同时，海域的整体性、流动性和使用多宜性的特点，要求国家对海域权属实行统一管理。这是本法确立的一项重要原则。国家实行海域使用权属的统一管理，旨在调整不同行业用海关系，有利于提高资源利用的整体效应。行业用海管理主要是调整行业内部关系，体现特定资源利用的效应。因此，海域使用权属的统一管理与行业生产管理应是相辅相成的，不能相互否认和排斥。本着海域使用权统一管理的原则，海域使用申请应当由海洋行政主管部门统一受理，其他任何单位和个人都不得违法受理海域使用申请。

　　三、海域使用申请人应当提交以下书面材料：

　　(一)海域使用申请书。海域使用申请书包括海域使用申请者名称、法人代表、联系人、用海项目名称、申请用海起止时间、申请使用海域面积、位置及顶点坐标、界址图、申请海域用途及作业方式、与周围海洋产业的关系及协调处理情况等。

　　(二)海域使用论证材料。海域使用论证是通过对申请使用海域区位条件、资源状况、区域生产力布局、用海历史沿革、海域功能、海域整体效益及灾害防治、国防安全等方面的调查、分析、比较和论证，提出该项用海是否可行，为海域使用审批提供科学依据。

　　对于改变海域属性，影响生态环境和其他开发活动的用海项目，海域使用申请者应当委托有海域使用论证资质的单位进行海域使用论证工作。承担单位应当先按照有关要求拟定海域使用论证报告书编写大纲，经海洋行政主管部门审查认可后，编写海域使用论证报告书。对于海洋资源、生态环境以及相关产业影响较小的用海项目，经海洋行政主管部门同意，可以简化手续，填报海域使用论证报告表。

　　(三)相关的资信证明材料。相关资信证明材料包括用海单位和个人的合法身份证明、法人代表身份证明、注册资金证明等，对于沿海村民或者渔民个人从事海水养殖，可以相应简化手续，只需提供身份证件和当地乡镇政府的意见。

　　(四)法律、法规规定的其他书面材料。其他书面材料是指法律、行政法规、地方性法规、部门规章和政府规章规定应当提交的书面材料。例如《河北省海域管理条例》要求海域使用申请者提交“主管部门批准立项的文件;经批准的海域环境影响报告;防止损害海洋生态环境的措施;使用期满后恢复海洋功能的措施”等。

　　第十七条 县级以上人民政府海洋行政主管部门依据海洋功能区划，对海域使用申请进行审核，并依照本法和省、自治区、直辖市人民政府的规定，报有批准权的人民政府批准。

　　海洋行政主管部门审核海域使用申请，应当征求同级有关部门的意见。

　　【释义】本条是关于审核海域使用申请的规定。

　　一、审核依据。海洋功能区划是国家根据海域的区位、自然资源和自然环境等自然属性，以及经济和社会发展的需要，科学确定区划区域的海域功能及功能顺序，以统筹安排各有关行业用海，是审核海域使用申请的科学依据。在审核海域使用申请的工作中，必须严格执行海洋功能区划制度，凡是不符合功能区划的，都不得予以审核和上报。其他审核依据包括：国家海洋经济政策、海洋发展规划、海域使用规划等。

　　二、审核程序。凡是属于分级审批的海域使用类型，其海域使用申请实行“属地受理，逐级上报”的原则，由县级海洋行政主管部门受理。没有设海洋行政主管部门的地区，由上一级海洋行政主管部门受理。跨区域的海域使用申请，由共同上一级海洋行政主管部门受理。受理海域使用申请的海洋行政主管部门，应当依照本法和省、自治区、直辖市人民政府的规定，将海域使用申请逐级上报到有审批权的人民政府所属的海洋行政主管部门审核。有审批权的人民政府所属的海洋行政主管部门也可以直接受理和审核海域使用申请。

　　三、受理海域使用申请的海洋行政主管部门审核内容。1.是否符合海洋功能区划;2.该海域是否已经设置海域使用权;3.申请使用海域界址、面积是否清楚准确;4.是否存在海域使用纠纷及协调处理情况;5.是否有弄虚作假的问题。

　　受理海域使用申请的海洋行政主管部门认为用海申请材料不齐全或者内容不符合要求的，应当要求海域使用申请者限期补报。

　　转报海域使用申请的海洋行政主管部门要核实下级海洋行政主管部门的审核内容，并提出审核意见。

　　四、有批准权的人民政府所属的海洋行政主管部门审核以下内容：

　　1.核实下级海洋行政主管部门审核内容和审核意见。

　　2.将海域使用申请向社会公示。公示内容包括：申请者名称、地址，申请使用海域位置、面积、用途、期限，对公告内容提出异议的期限、方式和受理部门等事项。

　　3.审核海域使用论证报告书(表)。对于海域使用论证报告表，由海洋行政主管部门或者委托有关专家进行审核，并签署审核意见;对于海域使用论证报告书，由海洋行政主管部门组织成立论证评审委员会进行评审，提出评审意见。凡是海域使用论证审核或者评审意见认为不可行的海域使用申请，海洋行政主管部门不得上报人民政府批准。

　　4.就海域使用申请征求同级有关部门的意见。对海域使用申请的审核应当体现海域使用权属的统一管理与行业管理相结合的原则。海洋行政主管部门审核海域使用申请的过程中，应当征求该海域使用申请项目行业主管部门的意见。行业主管部门应当根据行业政策和行业规划，在规定的时间内，对该海域使用申请提出同意或者不同意的意见及理由。

　　五、海洋行政主管部门应当对海域使用申请提出批准或者不予批准的审核意见。对于建议批准的，报有审批权的人民政府批准;对于不予批准的，由有批准权的人民政府所属的海洋行政主管部门向海域使用申请者下达不予批准的通知书。

　　海洋行政主管部门应当向有审批权的人民政府报送以下材料：1.对海域使用申请的审核意见;2.海域使用审批呈报表;3.海域使用论证报告及其评审结论;4.其他有关必要的材料。

　　第十八条 下列项目用海，应当报国务院审批：

　　(一)填海五十公顷以上的项目用海;

　　(二)围海一百公顷以上的项目用海;

　　(三)不改变海域自然属性的用海七百公顷以上的项目用海;

　　(四)国家重大建设项目用海;

　　(五)国务院规定的其他项目用海。

　　前款规定以外的项目用海的审批权限，由国务院授权省、自治区、直辖市人民政府规定。

　　【释义】本条是关于海域使用审批权限的规定。

　　一、海域属国家所有，是战略性资源。海域的使用既涉及经济问题，又涉及国防、外交等问题，因此，海域的使用原则上要由中央实施统一管理。但考虑到海域的面积大和情况各异，海域使用项目的种类繁多，规模、影响不一，以及地方政府在海域使用管理方面的实际需要和能力，应当将地方政府纳入海域使用管理工作中来。因此，本法通过规定国务院可以授扫地方政府负责本行政区毗邻海域使用的监督管理，确定了海域使用管理实行中央统一管理和授权地方政府分级管理相结合的管理体制。这种体制符合我国国情，有利于更好地发挥中央和地方对海域使用管理的两个积极性。

　　二、本法按照海域使用类型和使用海域面积划分海域使用审批权限。国务院审批权限包括：1.填海50公顷以上的项目用海;2.围海100公顷以上的项目用海;3.不改变海域自然属性的用海700公顷以上的项目用海;4.国家重大建设项目用海;5.国务院规定的其他项目用海。

　　国家重大建设项目用海是指列入国家计划、由中央财政直接投资或者主要由中央财政投资、对国民经济发展有重大影响的建设项目使用海域。

　　国务院规定的其他项目是指法律、行政法规规定由国务院或者国务院有关行政主管部门审批的项目。例如海洋矿产资源的开采(《中华人民共和国矿产资源法》) 、海洋倾倒区(《中华人民共和国海洋倾废管理条例》) 、海底电缆管道(《中华人民共和国铺设海底电缆管道管理规定》)等使用海域，应当报国务院批准。

　　三、沿海省、自治区、直辖市人民政府根据国务院授权，规定地方海域使用审批权限时应当遵循的原则：1.设有海洋行政主管部门的县级以上人民政府可以授予相应的海域使用审批权限。2.海域使用审批权限的划分应当有利于海域的保护和管理。3.管理区域有争议的项目用海，由共同上级人民政府批准，并且不作为海域勘界的依据。

　　第二部分 释义 第四章 海域使用权

　　第十九条 海域使用申请经依法批准后，国务院批准用海的，由国务院海洋行政主管部门登记造册，向海域使用申请人颁发海域使用权证书;地方人民政府批准用海的，由地方人民政府登记造册，向海域使用申请人颁发海域使用权证书。海域使用申请人自领取海域使用权证书之日起，取得海域使用权。

　　【释义】本条是对海域使用权取得制度及取得方式的规定。

　　一、依照本法的规定，多数情况下海域使用权取得的程序如下：第一，海域使用申请人应当向县级以上人民政府海洋行政主管部门提出申请，并按照本法第16条的要求提供全部申请材料;第二，按照本法的规定和省、自治区、直辖市人民政府的规定，报有批准权的人民政府审批;第三，有批准权的人民政府经审查，认为海域使用申请人申请使用的海域符合海洋功能区划、符合本法第22条对申请人身份和用途的规定以及本法和有关法律、法规的其他规定的，予以批准，批准后由该人民政府对海域使用权进行登记造册，向海域使用申请人颁发海域使用权证书。至此，海域使用申请人方取得海域使用权。

　　二、对海域使用权的申请实行分级审批。按照本法第18条的规定，需要由国务院进行审批的用海项目有：填海50公顷以上的项目用海;围海100公顷以上的项目用海;不改变海域自然属性的用海700公顷以上的项目用海;国家重大建设项目用海;以及国务院规定的其他项目用海的海域使用申请。除此以外，其他项目用海的审批权限，由国务院授权各省、自治区、直辖市人民政府规定。县级以上地方人民政府按照本省、自治区、直辖市人民政府规定的审批权限对海域使用申请进行审批。

　　三、海域使用权的取得方式是：通过海域使用申请人的申请，并经有批准权的人民政府的批准取得。

　　四、海域使用申请人自领取海域使用权证书之日起，方取得海域使用权。海域使用申请人合法取得的海域使用权受法律保护，没有按照本法规定的程序和规定的审批权限取得的海域使用权属于违法取得，其已经取得海域使用权无效，因取得海域使用权而产生的其他利益法律也都不予以保护。

　　第二十条 海域使用权除依照本法第十九条规定的方式取得外，也可以通过招标或者拍卖的方式取得。招标或者拍卖方案由海洋行政主管部门制订，报有审批权的人民政府批准后组织实施。海洋行政主管部门制订招标或者拍卖方案，应当征求同级有关部门的意见。

　　招标或者拍卖工作完成后，依法向中标人或者买受人颁发海域使用权证书。中标人或者买受人自领取海域使用权证书之日起，取得海域使用权。

　　【释义】本条是对海域使用权特别取得方式的规定。

　　一、依照本条规定，海域使用权的取得除可以按照本法第19条的规定，经申请、审批取得以外，还可以通过招标或者拍卖的方式取得。

　　二、通过进行招标或者拍卖取得海域使用权的程序与第19条规定的程序不同。第19条规定的程序是自下而上进行的，本条规定的程序则是自上而下的，即首先由海洋行政主管部门编制某一海域的招标或者拍卖方案，该招标或者拍卖方案是否可行还要报经有批准权的人民政府进行审批，批准后才能作为正式的招标或者拍卖方案进行招标或者进行拍卖;通过招标或者拍卖确定海域使用权人后，向中标人或者买受人颁发海域使用权证书。中标人和买受人即为第19条中的海域使用权申请人。

　　三、为了保证招标或者拍卖方案的可行性，本条不仅对招标或者拍卖方案的确定程序进行了明确，还对该过程中各有关部门和人民政府的职责作了明确规定。

　　第一，由于该招标或者拍卖方案是为了确定某一海域的海域使用权，而海洋行政主管部门是海域使用的行政主管部门，因此，海域使用权的招标或者拍卖方案由海洋行政主管部门负责制订。

　　第二，海域使用权的管理虽然由海洋行政主管部门负责，但海域的使用管理通常会涉及到几个部门。因此，海洋行政主管部门在制订海域使用权的招标或者拍卖方案时，需要征求海事、渔业、环境等行政主管部门的意见。比如，某拟进行招标或者拍卖的海域底土中富含某一矿种，则该海域使用权的招标或者拍卖方案，就必须征求矿产行政主管部门的意见。如此规定，目的是通过各有关部门的协作与配合，保证海洋行政主管部门制定的招标或者拍卖方案既能够充分体现海域的经济价值，发挥海域综合利用的特点，最大限度地满足各行业用海的需要，又能够切实达到保护海洋环境，保持海洋的可持续发展的目的。

　　第三，既然是招标方案或者是拍卖方案，海洋行政主管部门在必要时，还应当征求负责招投标活动的管理部门或者负责拍卖的管理部门的意见。

　　第四，综合各部门意见的招标或者拍卖方案，还不能开始进行招标或者拍卖活动，还要上报到对该海域使用有批准权的人民政府进行审批，经批准后，该招标或者拍卖方案才能作为正式的方案进行招标或者进行拍卖。如果有批准权的人民政府没有批准该方案或者海洋行政主管部门没有将该方案征求有关部门的意见、没有将该方案报有批准权的人民政府批准，海洋行政主管部门就自行进行招标或者拍卖，即为违法，就要按照本法第43条的规定和其他法律、法规的规定承担相应的法律责任。也就是说，该海域使用权的批准文件无效，收回非法使用的海域;对于非法批准使用海域的直接负责的主管人员和其他直接责任人员还要依法给予行政处分。

　　此外，招标或者拍卖方案的编制、招标或者拍卖的进行还应当符合《中华人民共和国招标投标法》、《中华人民共和国拍卖法》对方案编制的内容、编制的程序、招标或者拍卖活动进行的程序等有关规定的要求。

　　四、通过进行招标或者拍卖，依法确定海域使用权人后，还要按照本法的规定对海域使用权进行登记造册，由有批准权的人民政府或者海洋行政主管部门向中标人或者买受人颁发海域使用权证书。

　　五、中标人或者买受人取得海域使用权的时间，不是从中标或者买受那一刻开始计算，而是与按照本法第19条规定通过申请、审批取得海域使用权证的时间一样，自中标人或者买受人领取海域使用权证书之日起，方取得该海域的海域使用权。

　　六、通过招标或者拍卖方式确定海域使用权人，是海域使用管理制度顺应市场经济发展需要的突出表现。随着改革开放和经济体制改革的不断深入和发展，以及对外经济合作的广泛进行，海洋生产创造的经济价值占国民生产总值的比重逐年增加，海洋产业迅速发展为我国的支柱产业之一。

　　1993年，经国务院批准，财政部、国家海洋局联合发布了《国家海域使用管理暂行规定》, 规定了海域的有偿使用，但按照当前的标准征收的海域使用金难以体现海域的真正价值;同时，正因为国家征收的海域使用金过低，也容易在海域使用权的审批过程中产生腐败。为了解决以上两方面的问题，本法规定海域使用权的取得方式除按照本法第19条规定的方式取得外，还倡导和鼓励通过招标或者进行拍卖方式取得海域使用权。

　　第二十一条 颁发海域使用权证书，应当向社会公告。

　　颁发海域使用权证书，除依法收取海域使用金外，不得收取其他费用。

　　海域使用权证书的发放和管理办法，由国务院规定。

　　【释义】本条是关于颁发海域使用权证书的有关规定。

　　一、根据本法对海域使用权的规定，海域使用权人对合法取得的海域享有在一定的区域和时间内、在一定的条件下使用的权利。从一定意义上讲，海域使用权带有用益物权的性质，为对抗第三人、更充分地保护物权人的合法权益，可以对物权进行公示，公示的方式通常有两种：登记公示和公告公示。不动产如土地、房屋等通常采用登记的方式进行公示，动产则基本上采用公告的方式进行公示。鉴于海域使用权既类似于土地使用权、又不完全与土地使用权相同的特点，本法规定，海域使用权除由有批准权的人民政府或者海洋行政主管部门进行登记造册、向海域使用权人颁发海域使用证书外，还“应当向社会公告。”

　　二、在制定本法的过程中，各有关方面一致认为向海域使用权人颁发海域使用权证书，是国家对海域实施管理的具体体现。印制海域使用权证书的费用应当包含在海洋行政主管部门的行政管理费用中，而不是向海域使用权人收取。要求本法明确规定颁发海域使用权证时不得收取海域使用权证书的工本费。因此，本法明文规定，负责颁发海域使用权证书的人民政府或者海洋行政主管部门在颁发海域使用权证书时，只允许依照本法规定，即按照本法第33条第2款中“按照国务院的规定”收取海域使用金。除此之外，不得收取其他任何费用，以便从源头上杜绝某些执法者借颁发海域使用权证书，变相收取各种费用现象的产生。

　　三、按照本法规定，海域属于国家所有，由国务院代表国家行使海域所有权;海域使用权证书是国家授予海域使用权人拥有海域使用权的合法证明，关系到国家权益和海域使用权人的切身利益，其发放的程序、条件及其管理过程都可能对国家或者海域使用权人的权益产生影响。因此，为严格管理海域使用权证书的发放、海域使用权证书的管理、充分保护国家和海域使用权人的合法权益，本法授权由国务院具体规定海域使用权证书的发放和管理办法。

　　第二十二条 本法施行前，已经由农村集体经济组织或者村民委员会经营、管理的养殖用海，符合海洋功能区划的，经当地县级人民政府核准，可以将海域使用权确定给该农村集体经济组织或者村民委员会，由本集体经济组织的成员承包，用于养殖生产。

　　【释义】本条是关于农村集体经济组织可以依法取得海域使用权，并由本集体经济组织的成员承包经营用海的规定。

　　一、关于农村集体经济组织或者村民委员会海域使用权的取得。按照本条规定，农村集体经济组织或者村民委员会可以作为海域使用权人，将海域承包给本集体经济组织的成员，从事养殖生产。农村集体经济组织或者村民委员会取得海域使用权需要满足以下六个条件：

　　一是，从时间上讲，在本法实施前，即在2002年1月1日前，该海域已经由农村集体经济组织或者村民委员会在经营、管理;

　　二是，该海域的生产经营项目只能是海水养殖，如果进行的是旅游、拆船、采砂等生产经营活动，就不能按照本条的规定取得海域使用权;

　　三是，本法实施后，该海域依照本法规定批准的海洋功能区划仍然用于海水养殖;

　　四是，农村集体经济组织或者村民委员会要取得该海域的使用权，还必须经过当地县级人民政府的核准;

　　五是，农村集体经济组织或者村民委员会取得该海域后，只允许将其承包给本集体经济组织的成员，而不得承包给本集体经济组织以外的单位和人员;

　　六是，农村集体经济组织或者村民委员会取得该海域的使用权后，该海域的用途不得改变，只能用于海水养殖，不得改作他用。

　　二、对于依靠传统生活方式谋生的渔民来说，进行捕捞或者进行一些水产养殖，不仅可以取得一定的经济效益，更是其生活的保障，如果没有海域供其进行水产养殖，则不仅改变了他们生产的方式，也将使他们失去生活的基本保障。因此本条规定农村集体经济组织或者村民委员会取得海域后，要承包给本集体经济组织的成员从事养殖生产，目的就是为了防止在海域使用过程中，一些农村集体经济组织或者村民委员会取得海域使用权后，单纯追求眼前的经济利益，将该海域用作他途或者承包给本集体经济组织以外的单位或个人，从而侵害依靠传统生活方式谋生的渔民的合法权益。

　　第二十三条 海域使用权人依法使用海域并获得收益的权利受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。

　　海域使用权人有依法保护和合理使用海域的义务;海域使用权人对不妨害其依法使用海域的非排他性用海活动，不得阻挠。

　　【释义】本条是对海域使用权人的基本权利义务的规定。

　　一、长期以来，我国立法比较注意对国家、集体利益的保护，相对而言对公民和法人及其他组织的权利保护较弱。本法为加强对公民和法人及其他组织权利的保护，明确规定“海域使用权人依法使用海域并获得收益的权利受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”举例来说，对于排他性用海的海域使用权人，其依法取得海域使用权后，政府不能再批准其他的单位和个人使用该海域，其他单位和个人未经使用权人同意进入该海域，捕捞使用权人养殖的海产品、采挖该海域的海砂、或者因进入该海域影响了海域使用权人的正常生产经营活动的，即是对使用权人的合法使用权造成了侵害，海域使用权人可以自己要求非法进入该海域的单位和个人退出该海域，也可以依照本法第44条的规定请求海洋行政主管部门排除妨害，还可以依照民事诉讼的有关规定向人民法院提起诉讼，因非法进入使海域使用权人受到损失的，海域使用权人还可以要求其赔偿自己的损失。海域使用权人的如上权益依法受我国法律的保护。

　　二、同时，有权利就有义务，权利和义务一致才能使权利得到最大的保护、使义务得到最彻底的履行。因此本法规定海域使用权人有义务合理使用海域、保护海域、对不妨害其依法使用海域的非排他性用海活动不得阻挠。这就是说，海域使用权人取得了海域使用权后，并不能随心所欲地使用海域，如改变海域的用途;也不能破坏性使用海域或者污染海域;也不能影响其他单位和个人对海域的合法使用。由于海域具有公共性、共享性的特点，可以重复和综合利用，海域使用权具有自己的特点，即它在排他性方面具有一定的抽象性，有一些用海活动是具有非排他性的，例如通航。因此，对于海域使用权人来说，其他单位和个人只要不影响海域使用权人正常使用海域，无论是其他单位和个人需要通行或者进行其他非排他性的用海活动，海域使用权人都不得拒绝或进行阻挠。

　　第二十四条 海域使用权人在使用海域期间，未经依法批准，不得从事海洋基础测绘。

　　海域使用权人发现所使用海域的自然资源和自然条件发生重大变化时，应当及时报告海洋行政主管部门。

　　【释义】本条是对海域使用权人在使用海域期间的一些特别要求的规定。

　　一、本条第一款是对海域使用权人一般不得进行海洋基础测绘的规定。海洋基础测绘关系到国家的安全，需要有国家的特别许可才能进行。海域使用权人在取得海域使用权期间，因开发利用该海域确实需要进行海洋基础测绘的，必须按照《中华人民共和国测绘法》的规定和其他有关规定，经过依法批准，并按照规定的方法和程序，在批准的范围内进行海洋基础测绘活动，形成的文字、图表等还要按照有关规定上交给国家有关部门。凡没有经过依法批准的，任何单位和个人都不得从事海洋基础测绘，否则，即为违法，将承担非法进行海洋基础测绘的法律责任。

　　二、本条第二款是关于海域使用权人在使用海域期间，发现海域自然资源和自然条件发生重大变化的，应当及时报告海洋行政主管部门的规定。由于海水不停地在流动，因此海域内的自然状况处于不断的变化之中。可能因某一潮汐或者洋流流动速度、方向发生改变而使某一海域的一些渔业资源突然增多，也可能因风暴潮、地震海啸、风暴海浪、海冰、海雾、赤潮等海洋灾害的影响，以及因排放污染物、海上建筑物、船舶通航、采挖珊瑚礁等人为活动，使多种海洋动植物大量减少。还可能使某一海域内的自然条件发生变化。发生这种情况，不仅会对海域使用权人当前的利益带来影响，也可能对海域使用权人将来的利益以及周围大范围的海洋自然资源、气候等自然条件带来影响。因此，海洋使用权人在使用海域期间发现自己使用海域范围内的自然资源和自然条件发生重大变化的，一定要及时向海洋行政主管部门报告。

　　第二十五条 海域使用权最高期限，按照下列用途确定：

　　(一)养殖用海十五年;

　　(二)拆船用海二十年;

　　(三)旅游、娱乐用海二十五年;

　　(四)盐业、矿业用海三十年;

　　(五)公益事业用海四十年;

　　(六)港口、修造船厂等建设工程用海五十年。

　　【释义】本条是关于海域使用权最高年限的规定。

　　本法区别各行业用海的不同情况和要求，兼顾不同情况的投资和预期收益，并参照各类土地利用年限、矿权存续年限等的规定对海域使用权最高年限作了不同的规定：

　　一、养殖用海15年。主要包括饲养和繁殖鱼、虾、贝、蟹等海洋生物以及海带、紫菜、医用藻类等海洋植物的用海。

　　二、拆船用海20年。即指按照国务院1988年5月18日发布的《防止拆船污染环境管理条例》第3条的规定进行的拆船活动的用海。包括岸边拆船和水上拆船。岸边拆船指废船停靠拆船码头拆解;废船在船坞拆解;废船冲滩(不包括海难事故中的废船冲滩)拆解。水上拆船指对完全处于水上的废船进行拆解。

　　三、旅游、娱乐用海25年。指建设开发海上自然景观、旅游休闲、冲浪娱乐等设施和项目的用海。

　　四、盐业、矿业用海30年。指为开采海盐、采挖海砂、开采海底石油、天然气等矿产资源的用海。

　　五、公益事业用海40年。如建立海洋珍稀动植物保护区等的用海。

　　六、港口、修造船厂等建设工程用海50年。指建造各类客运、货运港口、码头和制造、维修各类军用、民用船只以及铺设海底电缆、管道等建设项目的用海。

　　第二十六条 海域使用权期限届满，海域使用权人需要继续使用海域的，应当至迟于期限届满前二个月向原批准用海的人民政府申请续期。除根据公共利益或者国家安全需要收回海域使用权的外，原批准用海的人民政府应当批准续期。准予续期的，海域使用权人应当依法缴纳续期的海域使用金。

　　【释义】本条是关于海域使用权续期的规定。

　　一、海域使用权到期后，海域使用权人仍然需要使用该海域的，还可以申请续期使用，海域使用权续期申请按照本条规定进行。

　　二、关于海域使用权续期申请的时间和管理部门。海域使用权续期申请的时间为海域使用权期限届满前2个月。续期使用申请的接受和审批部门为原来批准该海域使用权的人民政府。不论原海域使用权的取得是通过申请、审批取得还是通过招标或者拍卖取得，其进行续期申请的程序和要求相同。

　　三、关于海域使用权续期申请批准的条件。一般情况下，海域使用权人申请海域使用权续期的，原批准用海的人民政府应当批准其续期使用申请。如果因公共利益和国家安全需要使用该海域的，原批准用海的人民政府也可以不批准海域使用权人的续期使用申请。例如，假设某一利用海域开采矿产的海域使用权人按照本条规定的时间向原批准用海的人民政府提出了海域使用权续期使用申请，但由于洋流变化或者采矿活动以及其他的原因，使得该海域形成为某海洋珍稀鱼类的回游和繁殖区域，如果继续进行矿产开采，就会改变该海域的自然条件，造成该海洋珍稀鱼类的死亡或者繁殖力降低，进一步发展将导致该海域的生态系统恶化，在这种情况下，原批准用海的人民政府就可以不批准进行矿产开采的海域使用权人的续期使用申请。

　　四、经批准准予续期使用的，海域使用权人应当按照规定或者约定的数额缴纳续期的海域使用金。续期使用期间，海域使用权人的权利义务与原来相同。

　　第二十七条 因企业合并、分立或者与他人合资、合作经营，变更海域使用权人的，需经原批准用海的人民政府批准。

　　海域使用权可以依法转让。海域使用权转让的具体办法，由国务院规定。

　　海域使用权可以依法继承。

　　【释义】本条是关于海域使用权变更、转让和继承的规定。

　　一、海域使用权作为一种财产权利，与其他财产权利一样具有可流转性。本条区分不同的主体、不同的流转方式分别作出规定。

　　二、本条第1款是对海域使用权人是企业时，海域使用权人变更需经批准的规定。企业因生产经营的需要，可能由一个企业分立为两个或者几个企业，也可能与其他的企业合并为一个企业，还可能与其他企业或者个人进行合资经营、合作经营。不管企业是进行合并、分立还是与他人进行合资、合作经营，都有可能使原有的海域使用权人发生变更，这时就需要更换海域使用权人。目前海域使用权的产生还主要源于行政许可审批，仅仅有当事人双方的合意还不能形成权利主体的改变，还必须经过行政审批才能完成这一财产权利主体的改变。因此本款规定企业因合并、分立或者与他人合资、合作经营，需要变更海域使用权人的，需要经原批准用海的人民政府的批准。

　　三、本条第2款是对海域使用权可以依法转让的规定。转让是指一方将自己的某一财物或者某一项权利让与另外一方，从而取得一定的报酬作为对价的行为。财物或者权利的原拥有人为出让人，接受财物或者权利的人为受让人。海域使用权类似于土地使用权、矿产开采权等用益物权。按照我国有关法律的规定，土地使用权、矿产开采权的转让都有法定的条件限制，有的还需要经过有批准权的人民政府或者有关行政主管部门批准才能进行。鉴于我国进行海域使用管理的时间较短，实践经验还不够丰富，本法只规定海域使用权可以依法转让，但对于转让的条件、程序，以及是否需要经过审批等则未做明确规定，而是授权由国务院制定海域使用权转让的具体办法。

　　四、考虑到海域使用权是一种财产权利，特别对于传统渔民来讲是生活的基本保障，本条第3款规定海域使用权可以依法继承。这里讲的“依法”是指《中华人民共和国继承法》。因此，继承是以海域使用权人为自然人为前提的。

　　第二十八条 海域使用权人不得擅自改变经批准的海域用途;确需改变的，应当在符合海洋功能区划的前提下，报原批准用海的人民政府批准。

　　【释义】本条是对海域用途管制的规定。

　　一、按照本法的规定，为更好地利用海域，各级政府负责编制海洋功能区划。编制海洋功能区划要综合考虑海洋的自然属性、经济和社会发展的需要、保护和改进海洋的生态环境、保障海域的可持续利用、促进海洋经济的发展、保障海上的交通安全和保障国防安全。海域使用申请人的使用申请被批准的前提就是要符合海洋功能区划。因此，海域使用权人在使用海域时，必须按照批准的用途使用海域，不能擅自改变海域的用途。否则，将按照本法第46条的规定承担相应的法律责任。

　　二、海域使用权人在使用海域的过程中，确实需要改变海域用途的，需经过法定的程序。首先改变后的用途仍然要符合海洋功能区划，比如原来用于养殖海带的海域改为养殖珍珠或对虾，可以认为是符合海洋功能区划的。二是必须报原批准用海的人民政府批准。如果原来用于养殖海带的海域改为采挖海砂，就难以认定其符合海洋功能区划，即使海域使用权人申请改变海域用途，原批准用海的人民政府也不会批准。三是经批准改变的海域用途如符合海洋功能区划，还要相应调整海域使用金及办理海域用途变更登记等。

　　第二十九条 海域使用权期满，未申请续期或者申请续期未获批准的，海域使用权终止。

　　海域使用权终止后，原海域使用权人应当拆除可能造成海洋环境污染或者影响其他用海项目的用海设施和构筑物。

　　【释义】本条是对海域使用权终止的规定。

　　一、由于海域使用权是一个有时间限制的权利，对于某一个使用人来讲，这种权利只在一定的时间内存在，它不仅有产生，而且还有终止，并且它的产生和终止不是自然发生的，都是由法律规定的。按照本法的规定，海域使用权的产生基于海域使用申请人的申请和行政审批，申请人同时还要缴纳一定的海域使用金才能取得。因此，一种情况是，当海域使用权期满后，如果海域使用权人认为不需要继续使用该海域，或者该海域预期不能提供使海域使用权人满意的经济收益时，海域使用权人就不会申请使用权的续期，这时，海域使用权终止。另一种情况是，海域使用权人申请使用权的续期，但由于发生本法第26条规定的情况，有批准权的人民政府不批准该海域使用权延期，这时，海域使用权也终止。

　　二、海域使用权终止后，海域使用权的权利消失，但义务并未完全消失。这并非是权利义务的不对等，恰恰是权利义务一致的要求。这是因为，海域使用权人在使用海域期间，为了便于自己利用海域，取得最大的经济利益，往往需要建造一些用海设施和构筑物，在海域使用权终止后，这些用海设施和构筑物如果不能被新的海域使用权人利用，就会成为废物，一方面妨碍新的海域使用权人利用该海域，另一方面，当其腐烂毁坏时，还会对海域造成污染。按照权利义务一致原则的要求，清理这些用海设施和构筑物的责任既不应当由新的海域使用权人承担，也不应当由国家承担，因此，本条规定海域使用权终止后，由原海域使用权人拆除可能造成海洋环境污染或者影响其他用海项目的用海设施和构筑物的规定，是权利义务一致原则的具体体现。

　　第三十条 因公共利益或者国家安全的需要，原批准用海的人民政府可以依法收回海域使用权。

　　依照前款规定在海域使用权期满前提前收回海域使用权的，对海域使用权人应当给予相应的补偿。

　　【释义】本条是对提前收回海域使用权的条件和在此情况下对海域使用权人权利保护的规定。

　　一、一般情况下，海域使用权的收回应当在海域使用权终止时进行。按照本条的规定，在公共利益需要、国家安全的需要这两种情况下，海域使用权可以提前收回。对于公共利益，在理论界和实践中都存在着不同的理解，尤其是公共利益应当界定在多大的范围内，更是不同的人有不同的看法，加上公共利益随着实践的发展，表现形式更加多样，因此，到目前为止，仍然没有界定出一个清晰的范围。通常情况下，可以这样来理解。例如，如果因海域使用权人的使用，对该海域产生严重污染，造成海域水质和生态环境恶化，影响该海域生态系统安全的，笔者认为这种情况可以视为影响了公共利益，原批准用海的人民政府就可以不必等到海域使用权到期，而依法提前收回该海域的海域使用权。对于国家安全，大家有着比较清晰的认识，通常包括为抵御分裂活动、外国入侵等国家领土主权完整受到侵害等情况。在这种情况下，原批准用海的人民政府也可以不等到海域使用权到期，而依法提前收回海域使用权。

　　二、因公共利益或者国家安全的需要，原批准用海的人民政府依法提前收回海域使用权的，应当对海域使用权人给予相应的补偿。本款规定的依据是，海域使用权的取得不是无偿的，而是海域使用权人在支付了国家一定的海域使用费用，即缴纳了海域使用金后才取得的。因此，海域使用权实质上是用益物权性质的一种财产权利。如果国家不提前收回海域使用权，海域使用权人就可以因继续使用该海域取得一定的经济利益。现在，国家提前收回了海域使用权，就等于剥夺了海域使用权人获得预期利益的权利，如果不支付给海域使用权人一定的补偿，就在一定程度上侵犯了海域使用权人的财产权利。因此，国家虽然可以依法提前收回海域使用权，但应当给予海域使用权人以相应的补偿。

　　第三十一条 因海域使用权发生争议，当事人协商解决不成的，由县级以上人民政府海洋行政主管部门调解;当事人也可以直接向人民法院提起诉讼。

　　在海域使用权争议解决前，任何一方不得改变海域使用现状。

　　【释义】本条是关于解决海域使用权纠纷的规定。

　　一、按照本条的规定，海域使用人之间因海域使用权发生纠纷时，可以通过三种方式进行解决：

　　第一种方式，海域使用人之间因使用海域发生纠纷时，可以由当事人双方进行协商。

　　第二种方式，海域使用人之间因使用海域发生纠纷时，也可以由县级以上人民政府海洋行政主管部门进行调解。鉴于海域使用权由政府审批并进行登记造册，作为海域使用的主管部门，海洋行政主管部门在海域使用权的确权方面具有权威性，因此本条规定海域使用人之间因海域使用权发生纠纷时，由县级以上人民政府海洋行政主管部门负责调解。

　　第三种方式，海域使用人之间因使用海域发生纠纷时，当事人可以直接向人民法院提起诉讼。诉权是当事人保护自身权益的最终手段和方式。当事人不愿意进行协商，也不愿意进行调解的，可以直接向人民法院提起诉讼。当事人进行协商、调解没有解决纠纷的，也可以再向人民法院提起诉讼。

　　二、海域使用现状是反映海域使用的实际状况，分清是非，保证纠纷公平、公正解决的最有利的证据，如果海域使用的现状发生改变或者遭到破坏，就难以分清是非，也就不能保证纠纷的顺利解决，因此本条第2款规定，在海域使用权争议解决之前，当事人中的任何一方都不得改变海域使用的现状。

　　第三十二条 填海项目竣工后形成的土地，属于国家所有。

　　海域使用权人应当自填海项目竣工之日起三个月内，凭海域使用权证书，向县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级以上人民政府登记造册，换发国有土地使用权证书，确认土地使用权。

　　【释义】本条是关于通过填海项目形成的土地如何确权并进行管理的规定。

　　一、本条第1款首先对由填海项目形成的土地的所有权予以确定，即填海项目竣工后形成的土地属于国家所有。这既与我国土地管理法中的有关规定相衔接，又不违背本法对海域所有权性质的规定，也有利于实践中两种使用权的转化和管理。

　　二、本条第2款规定由海域使用权证换发成国有土地使用权证的要求有：第一，从事填海项目的当事人在进行填海工程前必须首先取得该海域的海域使用权证，成为海域使用权人;第二，由海域使用权证换发成土地使用权证的时间为，从填海项目竣工之日起计算，三个月内应当提出土地使用权证登记的申请，申请时应当出具原海域使用权证;第三，接受土地使用权证登记申请的管理部门为县级以上人民政府土地行政主管部门，即土地使用权的确认由县级以上人民政府负责。县级以上人民政府土地行政主管部门接到原海域使用权人要求进行土地登记的申请后，按照土地管理法规定的土地审批权限报有批准权的县级以上人民政府进行登记造册，将海域使用权证换为国有土地使用权证，至此，从事该填海项目的当事人方取得该项国有土地的使用权。

　　第二部分 释义 第五章 海域使用金

　　第三十三条 国家实行海域有偿使用制度。

　　单位和个人使用海域，应当按照国务院的规定缴纳海域使用金。海域使用金应当按照国务院的规定上缴财政。

　　对渔民使用海域从事养殖活动收取海域使用金的具体实施步骤和办法，由国务院另行规定。

　　【释义】本条是关于海域有偿使用制度和缴纳海域使用金的规定。

　　一、本条第1款规定，国家实行海域有偿使用制度，这是国家对海域使用管理建立的一项基本制度，它对于推进海域资源管理和利用方式的重大变革，促进海域资源合理开发与可持续利用，具有十分重要的意义。

　　1、实行海域有偿使用制度，是在市场经济条件下依法维护国家海域所有权的根本措施。国家是海域的所有者，而海域使用者则是成分多样的单位和个人，也就是说，海域的所有权和使用权往往是相分离的。只有实行海域有偿使用制度，对海域使用权引入市场机制，才有利于国家海域所有权在经济上得到实现。

　　2、海域是重要的生产要素，单位和个人通过缴纳海域使用金取得国有海域的使用权，并不断从开发利用国有海域中取得经济效益。国家只有对海域既作为自然资源管理，又作为国有资产管理，通过实行海域有偿使用制度，建立一种自然资源更新的经济补偿机制，才能实现国有海域资源性资产的保值和增值。

　　3、实行海域有偿使用制度，可以促使海域开发投资商，充分考虑投入产出比，避免盲目圈占海域，有效遏制因海域无偿使用引发的开发无度、利用无序的混乱状况，实现国有海域资源的合理配置和最佳利用。

　　4、对海域实行有偿使用制度，与依法对土地、矿产、森林、水等自然资源实行有偿使用制度一样，也是贯彻国家对自然资源全面建立和逐步完善有偿使用制度这一基本方针的重要举措。

　　5、对海域实行有偿使用制度，也是对国外成功经验的有益借鉴。据了解，对国有海域有偿使用，是世界滨海国家通行的做法。比如《韩国公有水面管理法》及该法《施行规则》规定：批准公有水面的占用和使用时，应征收占用费或使用费;对未按时缴纳的征收滞纳金。《日本海岸法》规定：海岸管理者按照主管省令规定的标准向使用许可者征收占用费。《日本公有水面填埋法》规定：都、道、府县知事在允许填埋公有水面时，应征收填埋许可费。《英国海岸保护法》等法律规定：在潮间带建港、铺设管道和从事水产养殖，应交纳租用费。《美国水下土地法》规定：承租水下土地，应按签订的租约向州政府支付租金。

　　二、本条第2款，是对缴纳海域使用金的规定。首先，单位和个人使用海域，应当按照国务院的规定缴纳海域使用金，既是海域有偿使用制度的基本内容和海域使用权人的应尽义务，也是由海域使用金的性质决定的。海域使用金是国家作为海域自然资源的所有者出让海域使用权应当获得的收益，是资源性国有资产收入。海域使用金属于权利金的范畴，它既有别于税金，也不同于行政事业性收费。按照对国有自然资源，财产权利第一，政治权力第二的原则，首先应当凭借国家对资源性资产的所有权收取权利金，其次是凭借国家政治权力向纳税人征税。尽管在国家财政收入中，权利金在数量上远低于税收收入，但其收取的优先度应当在税收之上。而我国现行的行政事业性收费，是以政府形式出现或者政府委托有关部门代行政府职能，对提供直接服务所收取的费用，比如进出口检验检疫费等。因此，不能将海域使用金与行政事业性收费混为一谈。其次，由于用海的类型、使用期限及区位不同，对海域使用金应当分等定级，采用不同的基准价格标准。具体缴纳标准，由国务院制定。其三，海域使用金既然属于权利金，就应当按照国务院的规定上缴财政，纳入预算资金管理。上缴各级财政的比例，由国务院做出具体规定。

　　三、本条第3款是对渔民使用海域从事养殖活动收取海域使用金的特别规定。针对我国近海海洋渔业资源的逐年衰退，国家对海洋渔业实行资源保护、增殖与开发相结合的方针，严格控制海洋捕捞强度，鼓励和引导部分世代居住海边并且以捕捞为业的渔民实行产业结构调整，从海上捕捞业转向海水养殖业。由于渔民使用海域从事养殖有上述特殊背景，因而在海域使用金的收取方面，应当与企业和业主养殖用海有所区别，具体实施步骤和办法，国务院将在制定海域使用金征收管理办法中另行规定。

　　第三十四条 根据不同的用海性质或者情形，海域使用金可以按照规定一次缴纳或者按年度逐年缴纳。

　　【释义】本条是关于海域使用金缴纳方式的规定。

　　由于用海性质或者用海情形不同，海域使用金的缴纳方式也应有所区别，不能一概而论。对填海等完全改变海域属性的用海项目，海域使用金应当一次缴纳;对养殖、旅游等用海项目，海域使用金可以按年度逐年缴纳。

　　第三十五条 下列用海，免缴海域使用金：

　　(一)军事用海;

　　(二)公务船舶专用码头用海;

　　(三)非经营性的航道、锚地等交通基础设施用海;

　　(四)教学、科研、防灾减灾、海难搜救打捞等非经营性公益事业用海。

　　【释义】本条是关于法定免缴海域使用金的用海项目的规定。

　　一、国家实行海域有偿使用制度，是着眼于海域使用的一般性和普遍性确立的海域使用的基本制度;本法之所以对某些用海项目作出法定免缴海域使用金的规定，是国家从有利于海上防卫、管理和公益事业的发展等的全局出发，给予某些非经营性用海项目的一项特殊政策。

　　二、对法定免缴海域使用金的用海项目，应当严格控制。法定免缴海域使用金的一个基本前提是，用海项目必须是非经营性的。其范围包括：事关国防安全的军事设施和军事活动用海;属于行政执法的公务船舶专用码头用海，如海关、海监、海事和渔政等船舶专用码头用海;非经营性的港外公共航道、锚地等交通基础设施用海;教学、科研、防灾减灾、海难搜救打捞等非经营性公益事业用海。

　　三、对法定免缴海域使用金的用海项目，一是其海域使用权不得擅自转让、出租和抵押，使用者不需要时，由国家无偿收回海域使用权。二是其使用权的用途不得改变。三是确实需要转让或改变用途的，必须依法报有批准权的人民政府审批，并办理补缴海域使用金等有关手续。

　　第三十六条 下列用海，按照国务院财政部门和国务院海洋行政主管部门的规定，经有批准权的人民政府财政和海洋行政主管部门审查批准，可以减缴或者免缴海域使用金：

　　(一)公用设施用海;

　　(二)国家重大建设项目用海;

　　(三)养殖用海。

　　【释义】本条是关于经批准可以减缴或者免缴海域使用金的用海项目的规定。

　　一、经批准减缴或者免缴海域使用金与法定免缴海域使用金，适用范围和执行程序是不同的。前者是减缴或者免缴，而后者是一律免缴;前者需要经批准，而后者则是法定免缴，无须经任何机关批准;前者是“可以” 减缴或者免缴，也“可以”不减缴或者免缴，而后者则是“应当” 免缴。

　　二、本条对经批准可以减缴或者免缴海域使用金的用海项目作出了明确规定，即仅限于公用设施用海、国家重大建设项目用海和养殖用海。除此之外的用海项目，不能享受这一政策。对上述经批准后可以减缴或者免缴海域使用金的用海项目的单位和个人，确实需要减缴或者免缴海域使用金的，应当向当地财政和海洋行政主管部门提出申请，并报有批准权的人民政府财政和海洋行政主管部门审查批准方可。未经批准、或者擅自改变批准的内容、或者超越批准权限非法批准且不按时缴纳或不足额缴纳海域使用金的，应当按照本法第48条的规定追究法律责任。

　　三、有关减缴或者免缴海域使用金的具体办法，本法已授权国务院财政部门和海洋行政主管部门共同制定，其他部门制定的无效。

　　第二部分 释义 第六章 监督检查

　　第三十七条 县级以上人民政府海洋行政主管部门应当加强对海域使用的监督检查。

　　县级以上人民政府财政部门应当加强对海域使用金缴纳情况的监督检查。

　　【释义】本条是关于县级以上人民政府海洋行政主管部门、财政部门的监督检查职责的规定。

　　一、本条规定，县级以上人民政府海洋行政主管部门和财政部门对海域使用和海域使用金缴纳情况的监督检查在我国的监督体制中属于行政监督。这种行政监督有别于行政监察，即除监督主体和监督任务不同外，还有一个明显区别，即行政监察的对象限于国家行政机关、国家公务员和国家行政机关任命的其他人员。而县级以上人民政府海洋行政主管部门和财政部门监督的对象则为一切违反海域使用管理法律、法规的单位和个人，不仅包括普通的公民、法人，也包括各级政府部门及其公务员、各级政府及政府部门任命的其他人员、各级地方人民政府及其领导人员。

　　二、本条第1款是关于县级以上人民政府海洋行政主管部门对海域使用的监督检查职责的规定。县级以上人民政府海洋行政主管部门监督检查权的取得有两条途径，一种是通过国家最高权力机关制定的法律，赋予其监督检查权。根据本法第7条第1款的规定，国务院海洋行政主管部门负责全国海域使用的监督管理;沿海县级以上地方人民政府海洋行政主管部门根据授权，负责本行政区毗邻海域使用的监督管理。这就赋予了县级以上人民政府海洋行政主管部门对海域使用管理的监督检查权。另一种是通过国家最高行政机关确定的职能和职责行使监督检查权。国家海洋局是国土资源部管理的监督管理海域使用和海洋环境保护、依法维护海洋权益、组织海洋科技研究的行政机构。县级以上人民政府海洋行政主管部门实施本款规定的监督检查权时，必须遵循下列原则：一是行使监督检查权的主体要合法。也就是说，监督检查的主体必须是县级以上人民政府海洋行政主管部门，非县级以上人民政府海洋行政主管部门，如乡(镇)人民政府或者县级以上人民政府其他行政部门，不得行使本法赋予县级以上人民政府海洋行政主管部门的监督检查权。二是监督检查的对象应当合法。也就是说，监督检查的对象必须是县级以上人民政府海洋行政主管部门在履行行政监督管理职责过程中发现的，或者被检举、控告有违反海域使用管理法律、法规行为的单位或者个人。三是监督检查的内容应当合法。也就是说，监督检查的内容必须是海域使用管理法律、法规规定的，要求当事人遵守或执行的规范，而当事人采取作为或者不作为方式违反了这些规范的行为。四是监督检查的程序应当合法。也就是说，海域使用管理监督检查人员履行监督检查职责时，应当出示统一制发的有效执法证件;对违法行为的处罚应当制作统一格式的处罚书。不依法出示有效执法证件的，被检查的单位和个人有权拒绝接受检查。五是监督检查采取的措施要合法。也就是说，不得采取海域使用管理法律、法规未允许采取的措施。采取措施超出海域使用管理法律、法规允许的范围，给当事人造成财产损失的，要依法予以赔偿;构成犯罪的，要依法承担刑事责任。

　　由于海域使用违法情况复杂，为保障海域使用管理法律、法规的有效实施，县级以上人民政府海洋行政主管部门在依法行使监督检查职权的同时，一是要注意调动一切社会监督力量，及时发现和检举违反海域使用管理法律、法规的行为;二是要加强与环保、海事、渔业等机关以及军队的联系和配合，加大查处和打击违反海域使用管理法律、法规行为的力度;三是要主动向有关人民政府和人大权力机关报告监督检查情况，争取得到有关人民政府和人大权力机关的支持，使海域使用管理法律、法规的各项规定都能得到落实。

　　三、本条第2款是关于县级以上人民政府财政部门对海域使用金缴纳情况的监督检查职责的规定。按照本法第33条的规定，国家实行海域有偿使用制度。使用海域的单位和个人，应当按照国务院的规定缴纳海域使用金。海域使用金应当按照国务院的规定上缴财政。财政部和国家海洋局在1993年曾经联合发布了《国家海域使用管理暂行规定》，该规定对海域使用金的缴纳问题作出了一系列具体规定。从这些规定可以看出，各级财政部门在海域使用金的缴纳过程中起着重要的作用。海域使用金由海洋行政主管部门代收代缴，没有海洋行政主管部门的地区，由财政部门负责征收。收取海域使用金，必须使用财政部门统一印制的海域使用金专用收据。上缴的海域使用金由各级财政统筹安排，主要用于海域开发建设、保护和管理。沿海各省、自治区、直辖市和计划单列市海洋行政主管部门，应向同级财政部门报送海域使用金收入和支出结算年度报表和年度决算报表等等。同时，本法第36条还规定，按照国务院财政部门和国务院海洋行政主管部门的规定，经有批准权的人民政府财政部门和海洋行政主管部门审查批准，可以减缴或者免缴海域使用金。正是由于各级财政部门在海域使用金缴纳过程中所处的重要地位，本条赋予了县级以上人民政府财政部门对海域使用金缴纳情况进行监督检查的职责。县级以上人民政府财政部门应当按照本法的规定，认真监督检查海域使用金的缴纳情况，保证海域使用金的足额上缴。

　　第三十八条 海洋行政主管部门应当加强队伍建设，提高海域使用管理监督检查人员的政治、业务素质。海域使用管理监督检查人员必须秉公执法，忠于职守，清正廉洁，文明服务，并依法接受监督。

　　海洋行政主管部门及其工作人员不得参与和从事与海域使用有关的生产经营活动。

　　【释义】本条是关于海洋行政主管部门应当加强队伍建设、秉公执法，并不得参与和从事与海域使用有关的生产经营活动的规定。

　　一、本条第1款是关于海洋行政主管部门应当加强队伍建设、秉公执法，并依法接受监督的规定。这一规定的目的在于加强执法队伍建设，提高执法工作效率，保证执法工作质量。本款规定包含两层含义：

　　(一)对海洋行政主管部门在加强队伍建设方面的要求。由于海洋行政主管部门肩负着海域使用的监督管理的职责，是国家行政执法机关，因此，海洋行政主管部门必须加强其队伍的建设，不仅要提高海域使用管理监督检查人员的政治素质，还要不断提高海域使用管理监督检查人员的业务素质。这样才能保证海域使用管理法律、法规得以全面、准确地贯彻执行。提高海域使用管理监督检查人员的政治素质，就是要使海域使用管理监督检查人员能够熟悉党在海洋管理方面的各项方针政策，并将党的各项方针政策在实际工作中全面、完整、准确地贯彻下去。提高海域使用管理监督检查人员的业务素质，就要使海域使用监督管理人员能够熟悉海域使用管理法律、法规。这是海域使用管理监督检查人员必须具备的专业素质。海域使用管理法律、法规有广义和狭义之分。广义的海域使用管理法律、法规是指全国人大及其常委会制定的法律、国务院颁布的行政法规和有立法权的各级地方人大及其常委会制定的地方法规中有关海域使用管理的规范的总和。狭义的海域使用管理法律、法规就是指全国人大常委会通过的海域使用管理法，以及国务院根据这部法律制定的海域使用管理法实施条例和有立法权的各级地方人大或者其常委会制定的海域使用管理法实施办法。海域使用管理监督检查人员的任务和职责要求海域使用管理监督检查人员必须熟悉广义的海域使用管理法律、法规，包括宪法、民法通则、海域使用管理法、海洋环境保护法、渔业法、海上交通安全法、刑法、行政监察法、行政处罚法、国家赔偿法等等。不仅要熟知其中的规范. 还要了解各规范之间的关系，并能够掌握和运用这些规范正确处理监督检查中碰到的法律问题。此外，提高海域使用管理监督检查人员的业务素质，还包括要使海域使用管理监督检查人员熟悉海洋行政主管部门的相关工作内容、标准、程序等。

　　(二)对海域使用管理监督检查人员的要求。海域使用管理监督检查人员必须秉公执法，忠于职守，清正廉洁，文明服务，并依法接受监督。这里所称海域使用管理监督检查人员，是指县级以上人民政府海洋行政主管部门中直接从事海域使用管理法律、法规执行情况监督检查任务的行政执法人员。这些监督检查人员是代表国家对违反海域使用管理法律、法规的行为进行监督检查，责任重大。因此，秉公执法，忠于职守，清正廉洁，文明服务是对海域使用管理监督检查人员职业道德和执法能力的基本要求。秉公执法，就是要在履行监督检查职责过程中，坚持原则，不为利所诱，不为情所动，更不为强权和暴力所摄，做到有法必依，执法必严，违法必纠，在法律、法规面前人人平等。忠于职守，就是要一丝不苟地对待本职工作，兢兢业业地做好本职工作，维护国家的海洋权益。清正廉洁，就是要作风清廉，不能利用职务之便为自己或者亲朋好友谋取任何私利。文明服务，就是要礼貌待人，文明执法，热情服务。海域使用管理监督检查人员还要依法接受包括来自行政监察机关、各级政府和上级海洋行政主管部门以及社会各界和广大人民群众的监督。依法接受监督从另一角度讲，也可以看做是县级以上人民政府海洋行政主管部门主动争取社会各界的支持。这是因为海域使用管理涉及的问题很多、范围很广、领域很宽，但是就海域使用管理的复杂性及监督检查的艰巨性来讲并非人人皆知。县级以上人民政府海洋行政主管部门仅靠自己的力量要做到海域使用管理法律、法规的全面有效实施是有困难的。县级以上人民政府海洋行政主管部门一方面要严格依法行政。另一方面还要主动向有关领导机关如各级政府、人大及其常委会汇报海洋监督检查工作，争取有关领导机关的支持;并经常向环保、海事、渔业等有关部门，以及公安、司法、监察等机关通报监督检查情况，加强工作联系与配合，争取这些机关的支持。此外，还应争取社会舆论的支持，将违反海域使用管理法律、法规的行为置于全社会监督之下。

　　二、本条第二款是关于海洋行政主管部门及其工作人员不得参与和从事与海域使用有关的生产经营活动的规定。规定海洋行政主管部门不得参与和从事与海域使用有关的生产经营活动，是因为法律赋予海洋行政主管部门的职责就要求其不得与海域使用有关的生产经营的单位和个人存在特殊关系。如果海洋行政主管部门参与或从事了与海域使用有关的生产经营活动，与使用海域的生产单位、经营单位构成利益上的关系，必然使其丧失公正性，并影响执法的权威。同时，海洋行政主管部门的工作人员属于国家公务人员，也不得参与和从事与海域使用有关的生产经营活动。否则，将会影响海域使用管理法的正确实施，甚至诱发腐败的现象。因此，本款对海洋行政主管部门及其工作人员参与与海域使用有关的生产经营活动做出了禁止性规定。

　　第三十九条 县级以上人民政府海洋行政主管部门履行监督检查职责时，有权采取下列措施：

　　(一)要求被检查单位或者个人提供海域使用的有关文件和资料;

　　(二)要求被检查单位或者个人就海域使用的有关问题作出说明;

　　(三)进入被检查单位或者个人占用的海域现场进行勘查;

　　(四)责令当事人停止正在进行的违法行为。

　　【释义】本条是对县级以上人民政府海洋行政主管部门履行监督检查职责时有权采取的措施的规定。

　　一、县级以上人民政府海洋行政主管部门依法履行监督检查职责，纠正和查处违反海域使用管理法律、法规的行为，必然会受到违法行为人的抵制，特别是当违法行为涉及到地方政府、政府部门和有关领导人员时，更增加了查处的难度。为了提高查处工作效率，保证查处工作质量，有效打击违反海域使用管理法律、法规的行为，需要法律赋予县级以上人民政府海洋行政主管部门必要的监督检查手段。因此，本条规定，县级以上人民政府海洋行政主管部门在履行监督检查职责时，有权采取下列措施：

　　(一)要求被检查的单位或者个人提供有关海域使用的有关文件和资料。这是保证县级以上人民政府海洋行政主管部门依法履行监督检查职责时，查清违法事实，获取书证的重要手段。县级以上人民政府海洋行政主管部门依法行使监督检查职权时，被检查的单位或者个人必须如实提供有关的海域使用文件和资料，不得拒绝、转移、销毁有关文件和资料，不得提供虚假的文件和资料。这里所称被检查的单位或者个人是指与县级以上人民政府海洋行政主管部门监督检查的事项有关的单位或者个人，包括使用海域的单位和个人，也包括其他与监督检查事项有关的单位或者个人。这里所称海域使用的有关文件和资料，是指与被检查单位或者个人有关的海域使用的文件和资料，包括海域使用权证书、海域使用批准文件、海域使用金缴纳证明，以及其他有关的文件和资料。县级以上人民政府海洋行政主管部门履行监督检查职责时，不得随意扩大检查范围和随意要求出示与监督检查无关的文件和资料，特别是涉及有关单位的商业或技术秘密的文件和资料。县级以上人民政府海洋行政主管部门调取有关文件和资料时，应当以原始凭证为据，调取原始凭证有困难的，可以复制，但复制件应当注明“经确认与原件无误”的字样，并由出具该文件、资料的单位或者个人签名或者盖章。

　　(二)要求被检查的单位或者个人就海域使用的有关问题作出说明。这是保证县级以上人民政府海洋行政主管部门依法履行监督检查职责，查清违法事实，获取证人证言的重要手段。县级以上人民政府海洋行政主管部门行使该项询问权时，被检查的单位或者个人必须如实说明情况，不得拒绝或作与事实不符的虚假陈述。这里所称被检查的单位或者个人也是指与县级以上人民政府海洋行政主管部门监督检查的事项有关的单位或者个人。县级以上人民政府海洋行政主管部门履行监督检查职责时，不得随意扩大被询问对象的范围。县级以上人民政府海洋行政主管部门行使询问权时，应当按照法定程序进行。询问时，海域使用管理监督检查人员一般不得少于二人;询问证人应当个别进行，并告之被询问对象虚假陈述应承担的法律后果。询问应当制作笔录，并经被询问人核对无误。询问人与被询问人均应在询问笔录上签名或者盖章。被询问人拒绝签名、盖章的，应当在询问笔录上注明。

　　(三)进入被检查单位或者个人非法占用的海域现场进行勘查。这是保证县级以上人民政府海洋行政主管部门依法履行监督检查职责，直接获取非法占用海域的勘查资料的重要手段。县级以上人民政府海洋行政主管部门行使该项勘查权时，被检查的单位或者个人应当配合并提供便利条件，不得拒绝或者阻挠。县级以上人民政府海洋行政主管部门行使勘查权时，应当按照法定程序进行。必要时，可以指派或者聘请具有勘查专门知识的人员，在县级以上人民政府海洋行政主管部门主持下进行勘查，勘测结果应当制作勘查报告，由参加勘查的人员在勘查报告上签名或者盖章。

　　(四)责令非法占用海域的单位或者个人停止正在进行的违反海域使用管理法律、法规的行为。这是保证县级以上人民政府海洋行政主管部门有效实施监督检查权的重要手段，也是及时阻止违法行为，保护海域所有权人、使用权人合法权益的有力措施。这里所称非法占用海域，主要是指违反海域使用管理法律、法规的规定，未经合法批准占用海域的行为。非法占用海域严重破坏国家海域使用管理秩序，侵犯海域所有权人、使用权人的合法权益，必须查处。在查处过程中，为了尽可能减少被非法占用海域的单位或者个人的损失，由县级以上人民政府海洋行政主管部门责令非法占用海域的单位或者个人停止违反海域使用管理法律、法规的行为，是非常必要的。县级以上人民政府海洋行政主管部门在作出责令停止违反海域使用管理法律、法规行为的决定时，要确实掌握被责令的单位或者个人非法占用海域的事实。

　　二、本条规定的四项措施都是强制性措施，被检查的单位或者个人必须遵守。县级以上人民政府海洋行政主管部门依法履行监督检查职责时，可以根据需要采用这些措施。县级以上人民政府海洋行政主管部门采用这些措施时，必须符合法律规定，不得随意扩大适用范围，不得超越法律赋予的权限，采用法律不允许采用的强制措施。

　　第四十条 海域使用管理监督检查人员履行监督检查职责时，应当出示有效执法证件。

　　有关单位和个人对海洋行政主管部门的监督检查应当予以配合，不得拒绝、妨碍监督检查人员依法执行公务。

　　【释义】本条是关于海域使用管理监督检查人员在履行监督检查职责时应当出示有效执法证件及被检查单位和个人应当予以配合的责任的规定。

　　一、本条第一款是关于海域使用管理监督检查人员履行职责时应当出示有效执法证件的规定。

　　(一)海域使用管理监督检查人员是县级以上人民政府海洋行政主管部门依法任命的，代表国家对违反海域使用管理法律、法规的行为进行监督检查的行政执法人员;海域使用管理监督检查人员依法履行职责属于执行公务，受法律保护。海域使用管理监督检查人员依法履行职责时，与管理相对人的关系，是管理者与被管理者之间的行政管理关系，而不是平等民事主体之间的关系。因此，出于对管理相对人合法权益的保护，海域使用管理监督检查人员履行职责，需要进入现场进行勘测、要求有关单位或者个人提供文件、资料和做出说明的，应当出示海域使用管理监督检查证件。不出示海域使用管理监督检查证件的，被检查的单位或者个人有权拒绝接受检查，有权拒绝进行勘测、提供有关文件、资料和做出说明。

　　(二)海域使用管理监督检查人员履行监督检查职责时出示的有效执法证件是依法统一制发的，证明海域使用管理监督检查人员身份和资格的证书，是国家行政权力的一种象征。佩带该有效证件的人可以代表国家对违反海域使用管理法律、法规的行为进行监督检查。为了防止国家权力被滥用，海域使用管理监督检查人员履行职责需要进入现场进行勘测、要求有关单位或者个人提供文件、资料和做出说明的，应当出示海域使用监督管理的有效证件以证明自己的身份;否则，被检查的单位或者个人有权拒绝接受检查，有权拒绝进入现场勘测或者提供有关文件、资料和做出说明。

　　(三)只有依法经过严格培训、严格考核，符合法定任职条件的人员才可以依法取得海域使用管理监督检查人员资格，授予有关执法证件，持证上岗。为了严格执法纪律，提高执法效率，保证执法质量，防止非执法人员冒充执法人员，海域使用管理监督检查人员履行职责，需要进入现场进行勘测、要求有关单位或者个人提供文件、资料和做出说明的，应当出示有效执法证件。要求海域使用管理监督检查人员履行职责时，出示有效执法证件，对海域使用管理监督检查人员依法行政、公正执法，也是一种鞭策和监督。县级以上人民政府海洋行政主管部门要加强对海域使用管理监督检查人员的监督和管理，要加强对上述有效证件的管理，即明确该证件只限本人依法使用，不得涂改或者转借。海域使用管理监督检查人员因离职或者其他原因，不再履行海域使用管理监督检查职责的，应当缴销其有关执法检查证件。

　　二、本条第二款是关于有关单位和个人应当支持海域使用管理监督检查工作，不得拒绝与阻碍海域使用管理监督检查人员依法执行职务的规定。

　　(一)县级以上人民政府海洋行政主管部门对违反海域使用管理法律、法规的行为进行监督检查是法律赋予县级以上人民政府海洋行政主管部门的职权。县级以上人民政府海洋行政主管部门依法行使监督检查权，查处违反海域使用管理法律、法规的行为，维护的是国家海域使用管理秩序和海域的国家所有权，保护的是海域所有权人、使用权人的合法权益，对促进海域的合理开发和可持续利用具有重大意义。因此，有关单位和个人对县级以上人民政府海洋行政主管部门就海域使用违法行为进行监督检查应当支持与配合，并提供工作方便。

　　(二)县级以上人民政府海洋行政主管部门对违反海域使用管理法律、法规的行为进行监督检查，依法查处违反海域使用管理法律、法规的行为，必然会遇到违法行为人的抵制，特别是当违法行为涉及地方政府、政府部门和有关领导人员时，往往使监督检查工作受阻，加大了查处违法行为的难度。县级以上人民政府海洋行政主管部门依法查处违反海域使用管理法律、法规的行为是为了捍卫法律的尊严，使法律面前人人平等。但是，海域使用管理涉及方方面面、各行各业，单靠县级以上人民政府海洋行政主管部门对违反海域使用管理法律、法规的行为进行监督检查是不够的，为了保障海域使用管理法律、法规的有效实施，加大对违法行为的查处力度，有关单位和个人对县级以上人民政府海洋行政主管部门就海域使用违法行为进行监督检查应当支持与配合，并提供工作方便。本款所讲的配合主要是指工作上的配合和执行上的配合，如检举、控告、提供查处线索、联合办案、协助执行等。

　　(三)本款讲的有关单位和个人，包括政府、机关、社会团体、群众组织、企事业单位、公民等，只要违反海域使用管理法律、法规的，就必须依法接受县级以上人民政府海洋行政主管部门的监督检查，不得拒绝与阻碍海域使用管理监督检查人员依法执行职务。拒绝或者阻碍海域使用管理监督检查人员依法执行职务，构成犯罪的，依法追究刑事责任;尚不构成犯罪的，由公安机关依照《治安管理处罚条例)的规定处罚。

　　第四十一条 依照法律规定行使海洋监督管理权的有关部门在海上执法时应当密切配合，互相支持，共同维护国家海域所有权和海域使用权人的合法权益。

　　【释义】本条是对行使海洋监督管理权的有关部门在海上执法时应当密切配合，互相支持的规定。

　　一、目前，我国海洋环境保护法、海上交通安全法、渔业法等法律分别对行使海洋监督管理的部门做出了规定。根据上述法律和本法的规定，以下各部门都可以行使一定的海洋监督管理权：一是环保部门。根据海洋环境保护法的规定，国务院环境保护行政主管部门作为对全国环境保护工作统一监督管理的部门，对全国海洋环境保护工作实施指导、协调和监督，并负责全国防治陆源污染物和海岸工程建设项目对海洋污染损害的环境保护工作。二是海洋部门。根据本法和海洋环境保护法的规定，国务院海洋行政主管部门负责全国海域使用的监督管理;沿海县级以上地方人民政府海洋行政主管部门根据授权，负责本行政区毗邻海域使用的监督管理。国家海洋行政主管部门负责海洋环境的监督管理，组织海洋环境的调查、监测、监视、评价和科学研究，负责全国防治海洋工程建设项目和海洋倾倒废弃物对海洋污染损害的环境保护工作。三是海事部门。根据本法、海上交通安全法和海洋环境保护法的规定，国家海事行政主管部门依法对海上交通安全实施监督管理;负责所辖港区水域内非军事船舶和港区水域外非渔业、非军事船舶污染海洋环境的监督管理，并负责污染事故的调查处理;对在中华人民共和国管辖海域航行、停泊和作业的外国籍船舶造成的污染事故登轮检查处理。四是渔业部门。根据本法、渔业法和海洋环境保护法的规定，海洋渔业由渔业行政主管部门监督管理。渔业行政主管部门负责渔港水域内非军事船舶和渔港水域外渔业船舶污染海洋环境的监督管理，负责保护渔业水域生态环境工作，并调查处理海事行政主管部门负责调查处理的污染事故以外的渔业污染事故。五是军队环保部门。根据海洋环境保护法的规定，军队环境保护部门负责军事船舶污染海洋环境的监督管理及污染事故的调查处理。

　　二、早在修改海洋环境保护法时，就有一些部门和专家提出了实行海上统一执法的建议。当时，立法机关对这一问题作了大量的调查研究工作，听取了各方面的意见，鉴于我国海洋管理体制的现状和海上执法队伍建设的现实情况，决定分步实现海上统一执法，即先实行联合执法，逐步过渡到统一执法。因此，海洋环境保护法规定，“依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门可以在海上实行联合执法，在巡航监视中发现海上污染事故或者违反本法规定的行为时，应当予以制止并调查取证，必要时有权采取有效措施，防止污染事态的扩大，并报告有关主管部门处理。”可以说，这一规定就为行使海洋监督管理权的有关部门在海上密切配合，互相支持，共同维护国家海域所有权和海域使用权人的合法权益奠定了法律基础。按照本条规定，依照法律规定行使海洋监督管理权的有关部门，包括环保、海洋、海事、渔业等部门，在海上执法时应当做到以下两点：一是要密切配合，互相支持。也就是说，上述部门在海上执法时应当互相合作，互相支持，有条件的可以实行联合执法，对海上违法行为共同予以打击，而不能互相拆台，互不相让，致使国家和人民群众的利益遭受损失。二是上述部门在进行海上执法时，应当共同维护国家海域所有权和海域使用权人的合法权益。也就是说，要从维护国家利益和海域使用权人的合法利益的角度出发，对损害国家海域所有权和海域使用权人的合法权益的违法行为，应予以坚决的制止，决不能坐视不管，否则就是失职。如果不履行法律规定的职责，玩忽职守，构成犯罪的，还要依法追究刑事责任;不构成犯罪的，也要依法给予行政处分。

　　第二部分 释义 第七章 法律责任

　　第四十二条 未经批准或者骗取批准，非法占用海域的，责令退还非法占用的海域，恢复海域原状，没收违法所得，并处非法占用海域期间内该海域面积应缴纳的海域使用金5倍以上15倍以下的罚款;对未经批准或者骗取批准，进行围海、填海活动的，并处非法占用海域期间内该海域面积应缴纳的海域使用金10倍以上20倍以下的罚款。

　　【释义】本条是关于非法占用海域，违法填海、围海行为应当承担的行政法律责任的规定。

　　一、本条规定的违法行为，主要表现为未经批准或者骗取批准而非法占用海域以及未经批准或者骗取批准进行填海、围海活动的。本条所称未经批准，是指： (1)有关单位和个人未向县级以上海洋行政主管部门提交海域申请材料即擅自使用海域的行为; (2)当事人向县级以上海洋行政主管部门申请使用海域，在海洋行政主管部门审核过程中，擅自使用海域的行为; (3)当事人向县级以上海洋行政主管部门申请使用海域，经海洋行政主管部门审核后未获批准，仍然擅自使用海域的行为。本条所称骗取批准，是指有关单位和个人为了获得海域使用权，在向县级以上海洋行政主管部门申请使用海域时，提供虚假材料，如虚假资信证明材料等，以获得海洋行政主管部门的批准的行为。

　　二、行政法律责任是指因实施违反本法规定的行为而引起的，由行政机关依法给予制裁的，并且是必须承担的法律后果。行政法律责任分为行政处罚和行政处分，本条是对违法行为人的行政处罚，是指国家特定的行政机关或者法律授权的其他组织对犯有一般违法行为的单位和个人追究的行政责任。对本条规定的违法行为，由县级以上海洋行政主管部门进行处罚，主要有以下两种情况：

　　(一)对于未经批准或者骗取批准，非法占用海域的，由县级以上海洋行政主管部门责令违法行为人退还非法占用的海域，恢复海域原状，即停止在非法占用海域的一切生产经营活动和其他有关活动，拆除在该海域的违法用海设施和构筑物，对海域造成破坏的，应当采取治理措施，进行整治，恢复海域被非法占用前的状态。对于在非法占用海域期间在该海域内取得违法所得的当事人，应当没收其违法所得。县级以上海洋行政主管部门在对违法行为人作出上述处罚行为的同时，还应当对其处以罚款。罚款的幅度为违法行为人占用该海域期间内该海域面积应缴纳的海域使用金5倍以上15倍以下。这里对罚款的幅度作了明确的界定，其基数为非法占用的海域在占用期间内应当缴纳的海域使用金，县级以上海洋行政主管部门可根据当事人的违法情况，在这个基数的5倍以上15倍以下范围内确定。进行处罚的行政主管部门不能将未被占用的海域所应缴纳的海域使用金和被占用期间以外的该海域应缴纳的海域使用金计算在内。

　　(二)对未经批准或者骗取批准，进行围海、填海活动的，除了也要由县级以上海洋行政主管部门对违法行为人处以上述的责令退还非法占用的海域，恢复海域原状，没收违法所得处罚外，还要对违法行为人处以非法占用海域期间内该海域面积应缴纳的海域使用金10倍以上20倍以下的罚款。对非法进行填海、围海的行为规定较重的处罚，是因为填海、围海活动会对海域的自然形状、环境、功能等属性产生直接的影响，因此，国家对填海、围海活动进行严格的限制，进行填海、围海活动前必须进行开发规划和科学论证。根据本法规定，一些面积较大的填海、围海项目要经国务院审批后才可进行。非法的填海、围海活动由于未经过有效的审查，无法保证填海、围海的科学性以及是否符合本地区的海洋功能区划，甚至会改变海域的自然属性和破坏近岸海洋的生态环境，造成海洋资源的极大浪费。因此本条对非法进行填海、围海活动规定的罚款额较高。具体的罚款幅度和数额由县级以上海洋行政主管部门根据违法行为人进行填海、围海活动对海域造成的损害等具体情况确定。

　　第四十三条 无权批准使用海域的单位非法批准使用海域的，超越批准权限非法批准使用海域的，或者不按海洋功能区划批准使用海域的，批准文件无效，收回非法使用的海域;对非法批准使用海域的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。

　　【释义】本条是关于无权或者越权以及不按海洋功能区划批准使用海域的行政责任的规定。

　　一、在本法规定的各项法律责任的规定中，本条是非常重要的一条。海域使用管理法的核心内容，在于确立海洋功能区划制度，严格用海审批管理程序，强化海洋功能区划的法律地位和作用，切实保障海域使用权人的合法权益，促进海域的合理开发和可持续利用。为实现本法的立法目的，在法律上保证有关权力不得滥用，是十分必要的，而最有力的保障措施之一，就是规定对滥用权力的行为依法追究相应的法律责任。本条就是对无权或者越权以及不按海洋功能区划批准使用海域的行为追究其法律责任的规定。

　　二、适用本条规定的违法行为，包括以下三种情况：

　　(一)无批准权而非法批准使用海域的行为。根据本法规定，填海50公顷以上的项目用海、围海100公顷以上的项目用海、不改变海域自然属性的用海700公顷以上的项目用海、国家重大建设项目用海以及国务院规定的其他项目用海需要经过国务院的审批。除前述以外的项目用海的审批权限，由国务院授权省、自治区、直辖市人民政府规定。单位和个人申请使用海域的，可以向县级以上人民政府海洋行政主管部门提出申请，该部门审核后报有批准权的人民政府批准。即海域使用的申请根据本法和国务院的有关规定，应当由县级以上人民政府批准。违反上述规定，由没有批准权的乡级人民政府批准使用海域的或者本法和国务院有关规定未授予海域使用审批权限的各级人民政府的其他部门或者单位批准使用海域的，都属于本条规定的无权批准而非法批准使用海域的行为。

　　(二)超越批准权限非法批准使用海域的行为。这是指下级地方人民政府越权批准应当依法由上一级人民政府或者国务院审批的使用海域的行为。例如，根据本法第18条规定，填海50公顷以上的项目用海、围海100公顷以上的项目用海应当报国务院审批，各级地方人民政府如果批准了上述填海、围海项目，即为越权批准。

　　(三)享有有关海域使用批准权的县级以上人民政府不按照海洋功能区划批准使用海域的行为。根据本法第17条，县级以上人民政府海洋行政主管部门依据海洋功能区划，对海域使用申请进行审核。海洋功能区划制度是本法规定的一项重要制度，设立这项制度的目的是为了能够有效地对海域使用进行管理，规范海域使用中的一些具体行为，统筹安排各有关行业用海，因地制宜，合理地利用海洋资源，保护和改善生态环境，保障海域可持续利用，促进海洋经济的发展。因此，本法规定在对海域使用的审批中各级有批准权的人民政府应当依照海洋功能区划，对海域使用申请进行审核。凡是各级有批准权的人民政府在海域使用审批中违反海洋功能区划批准使用海域的，即是本条规定的不按照海洋功能区划批准使用海域的行为。

　　三、对本条规定的违法行为的处罚包括收回海域使用权和对非法批准使用海域的直接责任人员给予行政处分两种情况。

　　(一)因无权批准使用海域的单位非法批准使用海域的，超越批准权限非法批准使用海域的，或者不按海洋功能区划批准使用海域而获得海域使用权的，其批准文件无效，由县级以上海洋行政主管部门收回非法使用的海域。

　　(二)对非法批准使用海域的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。行政处分，亦称行政纪律处分，是指行政机关内部上级对下级以及监察机关、人事部门和企事业单位按照行政隶属关系，对违反法律或者违反政纪的人员依法给予的一种法律制裁。行政处分一般由受处分人所在单位或者上级机关决定。按照本条规定，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，由所在单位、监察机关或者上级行政主管部门依法给予行政处分。目前我国实行公务员制度，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员的行政处分应当按照《国家公务员暂行条例》的规定执行。一般而言，给予行政处分大致分为三种情况：其一，对违法较轻，仍能担任现任职务的人员，可以给予警告、记过、降级处分;其二，对违法较重，不宜继续担任现任职务的人员，给予降职或者撤职处分;其三，对严重违法失职，屡教不改的，可以给予开除处分。具体给予违法行为人何种处分，应当由其所在单位、监察机关或者上级行政主管部门根据不同情况做出。

　　第四十四条 违反本法第二十三条规定，阻挠、妨害海域使用权人依法使用海域的，海域使用权人可以请求海洋行政主管部门排除妨害，也可以依法向人民法院提起诉讼;造成损失的，可以依法请求损害赔偿。

　　【释义】本条是关于海域使用权人请求排除妨害及损害赔偿责任的规定。

　　一、本法第23条规定，海域使用权人依法使用海域并获得收益的权利受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。这一条是对海域使用权人的合法用海活动进行保护的规定。依照本法规定，取得海域使用权的海域使用权人，在规定的海域内的用海活动是具有排他性的。也就是说，在特定的海域内使用海域的活动是海域使用权人专有的权利，这项权利是经过国家有关行政主管部门审批的合法的权利，是受到法律保护的。任何单位和个人未经海域使用权人的同意在特定海域内进行其他的排他性用海活动是非法的，其行为将会侵犯海域使用权人的合法权益。

　　二、阻挠、妨害海域使用权人依法使用海域的大致分为两种情况：一是直接侵犯海域使用权人依法使用海域的权利。这里所说的直接侵犯，是指侵权人在海域使用权人拥有使用权的海域内从事了侵犯海域使用权人正当使用该海域的权利或者侵权人的行为直接影响到海域使用权人通过使用海域获得收益的权利。获得海域使用权证书后，海域使用权人即可在特定的海域内按照规定的用途进行排他性的用海活动，例如养殖、盐业和旅游等。其他单位和个人未经海域使用权人的同意，在其使用海域内进行其他排他性的用海活动或者进行阻挠、妨害海域使用权人的合法用海的活动都是侵犯海域使用权人依法使用海域的权利。海域使用权人通过用海活动所产生的合法收益是受到法律保护的。其他任何单位和个人不得以各种理由将海域使用权人依法使用海域所获得的收益据为己有或者采取阻挠、妨害海域使用权人进行生产经营活动获得收益的行为。二是间接侵犯海域使用权人依法使用海域的权利，这里所说的间接侵犯，主要是指通过损害相邻关系侵害海域使用权人依法使用海域和获得收益的权利。所谓相邻关系，是指不动产的相邻各方行使所有权或者使用权而发生的权利义务关系。海域作为不动产，相邻海域的使用权人之间存在相邻关系。相邻海域的使用权人可以以自己的意志行使其权利，但不得损害相邻海域使用权人的权利。例如，相邻海域的一方使用权人在其使用的海域内施放有毒有害的物质，致使相邻海域的另一方使用权人无法养殖。但在通常情况下，妨害的性质既是侵权行为，又是滥用所有权的行为。在确定妨害责任时，大都采取“过度妨害”或者“妨害超出了邻人所应忍受的一般界限”的标准。因此，相邻各方应适当容忍来自于他方的轻微的损害，但是根据法律的规定和习惯，相邻一方给他人造成了过度的损害，这种损害已经超出了邻人所应忍受的界限，则表明侵害人主观上具有过错，应向受害人付因侵权行为所致损害的赔偿责任。

　　依照本法规定，使用海域应当先向有关行政主管部门提交海域使用申请，经批准后由相应级别的人民政府颁发海域使用权证书，确认海域使用人的海域使用权。

　　三、海域使用权人请求排除妨害的途径及损害赔偿责任。

　　(一)对阻挠、妨害海域使用权人依法使用海域的，海域使用权人可以请求海洋行政主管部门排除妨害，也可以依法向人民法院提起诉讼。从这里可以看出，当海域使用权人的正当用海活动受到妨害、阻挠时，海域使用权人既可以要求海洋行政主管部门以行政手段排除妨害，也可以向人民法院起诉，请求人民法院运用司法手段，排除妨害。

　　(二)对阻挠、妨害海域使用权人依法使用海域并且因此而给海域使用权人造成损失的，妨害人应当给予相应的赔偿以弥补海域使用权人的损失。构成损害赔偿责任，一般应当具备以下条件：一是违法行为人的不当行为确实给海域使用权人的正当用海活动造成了实际的损失;二是违法行为人给海域使用权人造成的损害与其侵权行为有因果关系;三是有关法律规定应当给予赔偿的情形。损害赔偿责任可以由海洋行政主管部门以调解的方式要求违法行为人承担，海域使用权人也可以请求人民法院判决违法行为人承担损害赔偿责任。

　　第四十五条 违反本法第二十六条规定，海域使用权期满，未办理有关手续仍继续使用海域的，责令限期办理，可以并处一万元以下的罚款;拒不办理的，以非法占用海域论处。

　　【释义】本条是关于不按规定办理海域使用权续期手续仍继续用海的行政责任的规定。

　　一、本法第26条规定，海域使用权期限届满，海域使用权人需要继续使用海域的，应当至迟于期限届满前2个月向原批准用海的人民政府申请续期。准予续期的，海域使用权人应当依法缴纳续期的海域使用金。

　　本法第25条对下列用途的海域使用权的最高期限作了规定： (1)养殖用海15年; (2)拆船用海20年; (3)旅游、娱乐事业用海25年; (4)盐业、矿业用海30年; (5)公益事业用海40年; (6)港口、修造船厂等建设工程用海50年。符合上述用途的用海活动，应当在不超出最高使用期限的前提下，确定其具体用海的使用期限。海域使用权期限届满后，原海域使用权人将不得继续使用海域。海域使用权人需要继续使用海域的，应当至迟于期限届满前2个月向原批准用海的人民政府申请续期。经批准准予续期的，海域使用权人应当依法缴纳续期的海域使用金。海域使用金制度是本法确立的海域使用管理制度之一，是海域使用管理法的重要组成部分。本法规定，国家实行海域有偿使用制度;单位和个人使用海域，应当按照国务院的规定缴纳海域使用金;根据不同的用海性质，海域使用金可以按照规定一次缴纳或者按年度逐年缴纳。

　　二、违反本条第26条规定，海域使用权期限届满后，未办理有关手续仍继续使用海域的，应当承担本条规定的法律责任。办理海域使用续期的有关手续，是指海域使用权人应当至迟于期限届满前2个月向原批准用海的人民政府申请续期，如果在期限届满前2个月未提出申请，则视为海域使用权人在海域使用权期限届满后放弃使用该海域的权利。海域使用权人在提出申请时，还应当提交相应的书面申请材料。如果海域使用权人在申请续期时要求变更海域使用用途的，还应当按照有关规定向有审批权的行政主管部门提交相应的书面材料，经批准后方可改变海域的用途。

　　违反本条规定应当承担法律责任的情况分为以下两种：

　　1、海域使用权期限届满，未办理有关手续仍继续使用海域的，由县级以上海洋行政主管部门责令非法使用海域的行为人在一定的期限内办理海域使用续期的手续。在对违法行为人做出上述处罚的同时，海洋行政主管部门可以做出对违法行为处以罚款的决定。根据本条规定，罚款并不是一种必须实施的行政处罚，不可对违法行为人单处罚款，是否对违法行为人并处罚款，由县级以上地方人民政府海洋行政主管部门根据当事人的违法行为的具体情况决定。为了达到对违法者的教育、惩戒作用或者违法行为具体情节较为严重，可以做出并处罚款的决定。罚款的幅度不得超过1万元。对于海域使用权期限届满，未办理有关续期手续，但停止使用海域的，视为自动放弃海域使用权，不适用本条规定。

　　2、海域使用权期限届满，未办理有关手续仍继续使用海域，收到海洋行政主管部门责令限期办理的通知后仍拒不办理的，以非法占用海域论处，即按照本法第42条规定处理，未经批准非法占用海域的，责令退还非法占用的海域，恢复海域原状，没收违法所得，并处非法占用海域期间内该海域面积应缴纳的海域使用金5倍以上15倍以下的罚款。非法占用海域的，由县级以上海洋行政主管部门责令违法行为人退还非法占用的海域，恢复海域原状，即停止在非法占用海域的一切生产经营活动和其他有关活动，拆除在该海域的违法用海设施和构筑物，对海域造成破坏的，应当采取治理措施，进行整治，恢复海域被非法占用前的状态。对于在非法占用海域期间在该海域内取得违法所得的当事人，应当没收其违法所得。县级以上海洋行政主管部门在对违法行为人作出上述处罚行为的同时，还应当对其处以罚款。罚款的幅度为违法行为人占用该海域期间内该海域面积应缴纳的海域使用金5倍以上15倍以下。这里对罚款的幅度作了明确的界定，其基数为非法占用的海域在占用期间内应当缴纳的海域使用金，县级以上海洋行政主管部门可根据当事人的违法情况，在这个基数的5倍以上15倍以下范围内确定。

　　第四十六条 违反本法第二十八条规定，擅自改变海域用途的，责令限期改正，没收违法所得，并处非法改变海域用途的期间内该海域面积应缴纳的海域使用金5倍以上15倍以下的罚款;对拒不改正的，由颁发海域使用权证书的人民政府注销海域使用权证书，收回海域使用权。

　　【释义】本条是关于非法改变海域用途的行政责任的规定。

　　一、本法第28条规定，海域使用权人不得擅自改变经批准的海域用途;确需改变的，应当在符合海洋功能区划的前提下，报原批准用海的人民政府批准。擅自改变海域用途，是指海域使用权人在使用海域的过程中，不按照经过海洋行政主管部门批准的海域用途进行用海活动的行为。海域使用权人不按照规定的海域用途使用海域的，应当承担本条规定的法律责任。

　　二、违法行为人承担本条规定的法律责任主要有以下两种情况：

　　1、对于在用海活动中，擅自改变海域用途的，由县级以上人民政府海洋行政主管部门以行政命令的方式责令违法行为人停止其用海活动，在一定期限内改正其违法行为，按照经过海洋行政主管部门批准的海域用途进行用海活动。对于海域使用权人因为擅自改变海域用途而获得收益的，应当没收其违法所得。对没有违法所得的，不适用该处罚措施。县级以上海洋行政主管部门在对违法行为人作出上述处罚行为的同时，还应当对其处以罚款。罚款的幅度为违法行为人占用该海域期间内该海域面积应缴纳的海域使用金5倍以上15倍以下。具体的罚款幅度由县级以上海洋行政主管部门根据具体情况确定。

　　2、对于海洋行政主管机关要求违法行为人限期改正，而违法行为人在规定时间内拒不改正的，由颁发海域使用权证书的人民政府注销海域使用权证书，收回海域使用权。本法的重点之一是确立了海洋功能区划制度，违反海洋功能区划制度，将会给海域的使用管理和权属管理造成困难，干扰正常的用海秩序。可以说，没有海洋功能区划制度，海域的使用管理和权属管理也无从谈起。因此，本条对海域使用权人不按照海域用途使用海域又拒不改正的行为规定了严厉的处罚，即收回海域使用权。海域使用权是任何单位和个人使用海域的先决条件，收回海域使用权也就意味着违法行为人不能够继续使用该海域进行排他性的用海活动，例如养殖、旅游等。海域使用权由颁发海域使用权证书的人民政府负责收回，并同时注销海域使用权证书。

　　第四十七条 违反本法第二十九条第二款规定，海域使用权终止，原海域使用权人不按规定拆除用海设施和构筑物的，责令限期拆除;逾期拒不拆除的，处五万元以下的罚款，并由县级以上人民政府海洋行政主管部门委托有关单位代为拆除，所需费用由原海域使用权人承担。

　　【释义】本条是关于海域使用权终止后，原海域使用权人不按规定拆除用海设施和构筑物所应承担的法律责任的规定。

　　一、根据本法第29条第2款规定，海域使用权终止后，原海域使用权人应当拆除可能造成海洋环境污染或者影响其他用海项目的用海设施和构筑物。根据本条规定，承担法律责任的行为必须具备的条件是：海域使用权终止后，原海域使用权人不按规定拆除可能造成海洋环境污染或者影响其他用海项目的用海设施和构筑物。因此，原用海设施和构筑物如不会造成海洋环境污染或者影响其他用海项目，而未拆除的，不承担本条规定的行政法律责任。

　　二、县级以上人民政府海洋行政主管部门是依法行使本条规定的行政处罚权的部门。具体由哪一级哪一地方的海洋行政主管部门执行处罚措施，则要根据违法行为发生的具体情况来确定。有关县级以上人民政府海洋行政主管部门在进行海域使用的管理和监督检查过程中，发现并经确认有违反本法第29条第2款的规定的行为，根据违法行为的轻重和造成后果的大小等实际情况，可以依据本条规定做出下列行政处罚：

　　1、责令限期拆除。即由县级以上人民政府海洋行政主管部门向违法行为人发出处罚通知，以行政命令的方式责令违法行为人在一定的期限内拆除其违法的用海设施和构筑物。这种处罚是一种行为罚，是对违法行为人实施的一种制止其违法行为继续进行并予以改正的行政处罚措施。违法行为人在接到责令限期拆除的行政处罚后，应当立即拆除可能造成海洋环境污染或者影响其他用海项目的用海设施和构筑物。

　　2、罚款。如果当事人逾期拒不拆除的，处5万元以下的罚款。行政机关责令限期拆除的行政处罚决定一经做出，即对当事人产生拘束力，当事人在限定的期限内拒不拆除的，则要给予罚款的处罚。罚款是一种财产罚，是对违法行为人在经济上给予的一定惩罚，以补偿其造成的损失或者加强惩戒作用。本条对罚款的上限进行了规定，即只能处以5万元以下的罚款。对逾期拒不拆除的违法行为人给予罚款处罚的同时，由县级以上人民政府海洋行政主管部门委托有关单位代为拆除其违法的用海设施和构筑物，所需费用由原海域使用权人承担。这是一种行政代执行处罚。

　　三、本条规定的行政处罚是有顺序的，对违法行为人应当首先给予责令限期拆除的处罚，违法行为人如果拆除了其违法用海设施和构筑物的，就不能给予罚款的处罚。违法行为人逾期拒不拆除的，才应给予罚款和行政代执行的处罚。也就是说实施罚款和行政代执行处罚的前提是当事人逾期拒不拆除其违法用海设施和构筑物。

　　第四十八条 违反本法规定，按年度逐年缴纳海域使用金的海域使用权人不按期缴纳海域使用金的，限期缴纳;在限期内仍拒不缴纳的，由颁发海域使用权证书的人民政府注销海域使用权证书，收回海域使用权。

　　【释义】本条是关于海域使用权人不按期缴纳海域使用金所应当承担的法律责任的规定。

　　一、本法第33条明确规定，国家实行海域有偿使用制度。第34条规定，根据不同的用海性质或者情形，海域使用金可以按照规定一次缴纳或者按年度逐年缴纳。本条是对按年度逐年缴纳海域使用金的海域使用权人不按期缴纳海域使用金而给予的处罚。

　　二、依据本条和本法第50条的规定由县级以上人民政府海洋行政主管部门和颁发海域使用权证书的人民政府根据违法行为的实际情况，依法做出下列处罚：

　　1、限期缴纳，即由县级以上人民政府海洋行政主管部门向违法行为人发出通知，以行政命令的方式责令其在一定的期限内缴纳欠缴的海域使用金。违法行为人在接到限期缴纳的通知后，应当在规定的期限内缴纳欠缴的海域使用金。

　　2、注销海域使用权证书，收回海域使用权。即在责令海域使用权人限期缴纳欠缴的海域使用金后，该海域使用权人仍不按期缴纳海域使用金的，则由颁发海域使用权证书的人民政府注销其海域使用权证书，收回海域使用权。根据本法有关规定，国家实行海域有偿使用制度和海域使用权登记制度。海域使用权证书是由有关人民政府登记造册，并向海域使用者颁发的取得海域使用权的法律凭证。如果海域使用权人不按期缴纳海域使用金则应视为放弃海域使用权。因此，要由颁发海域使用权证书的人民政府注销登记和有关证书，收回海域使用权。

　　第四十九条 违反本法规定，拒不接受海洋行政主管部门监督检查、不如实反映情况或者不提供有关资料的，责令限期改正，给予警告，可以并处2万元以下的罚款。

　　【释义】本条是关于拒不接受海洋行政主管部门监督检查、不如实反映情况或者不提供有关资料所应承担的法律责任的规定。

　　一、依照本法规定，县级以上人民政府海洋行政主管部门负责海域使用的监督管理，有权对本管辖范围内的海域使用情况进行监督检查。被检查者应当自觉履行本法的有关规定，配合海洋行政主管部门的监督检查，并如实反映情况和提供有关资料，如果拒不接受海洋行政主管部门监督检查、不如实反映情况或者不提供有关资料，就要依照本条规定承担法律责任。

　　二、县级以上人民政府海洋行政主管部门根据违法行为的轻重和造成后果的大小等实际情况，可以依法做出下列行政处罚：

　　1、责令限期改正。县级以上人民政府海洋行政主管部门在行使监督检查权时，海域使用者不予配合，拒不接受海洋行政主管部门监督检查、不如实反映情况或者不提供有关资料的，可以向违法者发出处罚通知，以行政命令的方式责令违法者在一定的期限内改正其违法行为。

　　2、警告。即由县级以上人民政府海洋行政主管部门对违法行为人给予的一种较轻的处罚，是一种既有教育性质，又有强制性质的处罚形式，其目的主要是对违法行为人给予批评教育，敦促其改正违法行为。警告一般采用书面形式。

　　3、罚款。即由县级以上人民政府海洋行政主管部门对违法行为人给予一定的经济制裁。本条规定的罚款是一种并罚的行政处罚措施，即它在本条中不能单独适用，而是由县级以上人民政府海洋行政主管部门根据违法行为的性质、情节和造成的后果等具体情况，在作出责令限期改正、警告处罚的同时，决定是否给予罚款的处罚。本条规定的罚款幅度为2万元以下，具体罚多少，则由县级以上人民政府海洋行政主管部门根据违法行为的轻重，造成的后果等实际情况确定。

　　第五十条 本法规定的行政处罚，由县级以上人民政府海洋行政主管部门依据职权决定。但是，本法已对处罚机关作出规定的除外。

　　【释义】本条是关于行使本法规定的行政处罚权的机关的规定。

　　一、海域使用的监督管理工作涉及诸多部门，按现行的管理体制，国务院交通、渔业、海洋等部门承担了海洋管理方面的绝大部分职责。国务院和沿海省、自治区、直辖市的交通、渔业、海关、海洋等部门都建立了部门直属的海上执法队伍，分别承担着海上交通安全监督(港务监督)、船舶与海上设施检验、海上救助打捞、渔政渔港监督、海上缉私和维护海洋权益、海洋环境保护、海洋科学考察等方面的任务。同时，国家也制定了有关的法律，如渔业法、海上交通安全法、海洋环境保护法等等，对各行政主管部门的海上监督管理权做出了相应的规定。在目前这种管理体制下，各部门应当互相配合，共同执法，根据违法行为的性质、具体情节等分别依照相应的法律，由有权行使行政处罚权的部门依法给予处罚。

　　二、本法第7条规定，“国务院海洋行政主管部门负责全国海域使用的监督管理。沿海县级以上地方人民政府海洋行政主管部门根据授权，负责本行政区毗邻海域使用的监督管理。” “渔业行政主管部门依照《中华人民共和国渔业法》，对海洋渔业实施监督管理。” “海事管理机构依照《中华人民共和国海上交通安全法》，对海上交通安全实施监督管理”。也就是说，本法规定的行使海域使用监督管理权的机关有海洋行政主管部门、渔业行政主管部门和海事管理机构。因此，在海域使用监督管理中行使行政处罚权的机关也应当是海洋行政主管部门、渔业行政主管部门和海事监督管理机构。具体由哪个部门行使行政处罚权，则要依法根据具体的违法行为来确定。

　　三、根据本条的规定，行使本法规定的行政处罚权的行政机关是县级以上人民政府海洋行政主管部门。除本法已对实施行政处罚权的机关做出明确规定的以外，本法规定的行政处罚均由县级以上人民政府海洋行政主管部门依据职权决定。

　　四、本法第46条和第48条已明确规定，可以做出注销海域使用权证书，收回海域使用权处罚决定的行政机关是颁发该海域使用权证书的人民政府。

　　第五十一条 国务院海洋行政主管部门和县级以上地方人民政府违反本法规定颁发海域使用权证书，或者颁发海域使用权证书后不进行监督管理，或者发现违法行为不予查处的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分;徇私舞弊、滥用职权或者玩忽职守构成犯罪的，依法追究刑事责任。

　　【释义】本条是关于国务院海洋行政主管部门和县级以上地方人民政府及其工作人员违反本法有关规定所应承担的法律责任的规定。

　　一、根据本条规定，国务院海洋行政主管部门和县级以上地方人民政府有下列行为之一的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分;徇私舞弊、滥用职权或者玩忽职守构成犯罪的，依法追究刑事责任。

　　(一)违反本法规定颁发海域使用权证书。如单位和个人未提交有关的书面材料或者提交的书面材料不符合规定，而向其颁发海域使用权证书的;再如对不符合海洋功能区划的申请而颁发海域使用权证书的，越权颁发海域使用权证书的等等。

　　(二)颁发海域使用权证书后不进行监督管理。国务院海洋行政主管部门和县级以上地方人民政府对海域使用者颁发海域使用权证书后，应当随时进行监督检查，如检查其是否按审批时的海域用途进行使用，是否按时缴纳海域使用金等，不能不闻不问，不能等出现问题以后再处理，那时就有可能给国家或他人造成不必要的损失。因此，国务院海洋行政主管部门和县级以上地方人民政府在海域使用管理方面的不作为，也要承担本条规定的相应法律责任。

　　(三)发现违法行为不予查处。国务院海洋行政主管部门和县级以上地方人民政府是本法规定的行政执法部门，查处违反本法的行为是本法赋予他们的主要职责，发现违法行为不予查处是一种玩忽职守的行为，就要追究其相应的法律责任。

　　二、根据本条规定，违法行为人所应承担的法律责任包括行政责任和刑事责任。

　　1、行政责任，本条规定的行政责任的种类是行政处分，行政处分由其所在单位或上级主管部门决定。对国务院海洋行政主管部门和县级以上地方人民政府违反本法规定颁发海域使用权证书，或者颁发海域使用权证书后不进行监督管理，或者发现违法行为不予查处的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，由其所在单位或者上级主管部门依照《国务院关于行政机关工作人员的奖惩暂行规定》，根据违法行为人违法行为的轻重分别处以警告、记过、记大过、降级、降职、撤职、开除留用察看或开除的处分。给予行政处分的前提条件是尚不构成犯罪。

　　2、刑事责任。对于国务院海洋行政主管部门和县级以上地方人民政府违反本法规定颁发海域使用权证书，或者颁发海域使用权证书后不进行监督管理，或者发现违法行为不予查处，构成犯罪的，由司法机关依法追究直接负责的主管人员和其他直接责任人员的刑事责任。本条规定的刑事责任依照《刑法》关于国家机关工作人员滥用职权、玩忽职守以及徇私舞弊犯罪的有关规定进行追究。本条规定的国务院海洋行政主管部门和县级以上地方人民政府的直接负责的主管人员和其他直接责任人员就是《刑法》中规定的国家机关工作人员，即在国家机关中从事公务的人员。按照《刑法》第397条第1款规定，国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，处3年以下有期徒刑或者拘役;情节特别严重的，处3年以上7年以下有期徒刑。《刑法》第397条第2款规定，国家机关工作人员徇私舞弊，犯前款罪的，处5年以下有期徒刑或者拘役;情节特别严重的，处5年以上10年以下有期徒刑。《刑法》规定的“情节特别严重”主要是指造成的经济损失数额特别巨大，或者造成公民死亡或者多人重伤等特别严重的后果，或者造成特别严重的政治影响。

　　第二部分 释义 第八章 附则

　　第五十二条 在中华人民共和国内水、领海使用特定海域不足三个月，可能对国防安全、海上交通安全和其他用海活动造成重大影响的排他性用海活动，参照本法有关规定办理临时海域使用证。

　　【释义】本条是关于本法适用范围的特别规定。

　　一、本法第2条第3款规定，在中华人民共和国内水、领海持续使用特定海域3个月以上的排他性用海活动，适用本法。本条规定，使用特定海域不足3个月，可能对国防安全、海上交通安全和其他用海活动造成重大影响的排他性用海活动，参照本法有关规定办理临时海域使用证。这一规定表明：对使用特定海域不足3个月的有些用海活动也要管，对这部分用海活动如何进行管理，要参照本法规定办理临时海域使用证。

　　二、正确理解和执行这一条规定应注意以下三点：

　　1、不是所有的使用特定海域不足3个月的用海活动都要管，都要办理临时海域使用证，而是因这种用海活动可能对国防安全、海上交通和其他用海活动造成重大影响时，才参照本法有关规定办理临时海域使用证。对使用特定海域不足3个月，对国防安全、海上交通和其他用海活动影响不大的，不需要办理临时海域使用证。

　　2、对这部分用海活动，既然是参照本法规定办理临时海域使用证，就不是完全按照本法关于海域使用的申请与审批、领取海域使用权证书取得海域使用权的有关规定。应当说这部分用海活动一方面用海时间较短，另一方面真正对国防安全、海上交通安全和其他用海活动有重大影响的情况也并不多。这种管理要比对使用特定海域3个月以上的排他性用海活动简便些，这种用海活动不具有使用特定海域三个月以上的排他性用海活动的海域使用权性质，因此本条规定对这部分用海活动是参照本法办理临时海域使用证。

　　3、这部分用海活动的范围、临时海域使用证的管理办法应由国务院海洋行政主管部门结合实际情况，参照本法有关规定作出具体的规定，以便操作。

　　第五十三条 军事用海的管理办法，由国务院、中央军事委员会依据本法制定。

　　【释义】本条是关于制定军事用海的管理办法的规定。

　　一、我们必须保障国防安全，保证军事用海需要，以有利于改革开放，经济社会的稳定协调发展。因此海域使用管理法第11条关于海洋功能区划的编制原则的规定中将“保障国防安全，保证军事用海需要”作为一项原则。同时第13条第2款关于海洋功能区划的修改的规定中将因国防安全需要，经国务院批准，可作为修改海洋功能区划的根据。本法第30条第1款中还规定因国家安全的需要，原批准用海的人民政府可以收回海域使用权。海域使用管理法的上述规定是十分必要的。

　　二、军事用海与一般的有关行业和其他商业用海，从使用的功能、性质上都有很大不同。它是维护国防安全的特殊用途的用海，海域使用者是军队。如何规范军事用海的使用与管理问题，一方面军事用海要按照海域使用管理法的基本原则，遵循依法批准的海洋功能区划确定的军事用海的规定，本法主要从海洋功能区划上对军事用海的需要给予了法律保障，从而为依法解决军事用海活动可能与其他用海活动产生的纠纷提供法律依据;另一方面军事用海具有特殊性，对军事用海如何使用、管理属中央军事委员会的职权。我国国防法、立法法都已明确规定，中央军事委员会可以根据宪法和法律制定军事法规。因此在本法附则中规定，军事用海的管理办法，由国务院、中央军事委员会依据本法制定。

　　第五十四条 本法自2002年1月1日起施行。

　　【释义】本条是关于本法生效日期的规定。

　　本法规定的生效日期为2002年1月1日，主要是为了留出一段时间为实施本法作必要的准备工作。海域使用管理法是我国海域使用管理方面的第一部法律，它创立了有关海域使用管理方面的新的制度，需要社会各界的认真学习、深刻理解。一方面要向广大人民群众、用海单位宣传这部法律，使他们了解这部法律，并能自觉遵守这部法律;另一方面有关行政执法部门及其工作人员要认真学习掌握这部法律，为更好地实施海域使用管理法创造良好的条件。

　　对海域使用管理法生效前，即2002年1月1日前发生的海域使用管理的事实和行为本法不发生效力，这些事实和行为只有在本法施行后仍然存续的才适用本法规定，这就是法律不溯及既往的原则。

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内容审核：冯立影律师

来源：头条-中华人民共和国海域使用管理法释义2024最新全文，