民法典：一文弄懂村委会和农村集体经济组织的关系,村委会和村集体经济组织的区别:今日在线拆迁法、征收法律咨询

发布时间：2024-08-02 02:05:23 作者：圣运律师

民法典：一文弄懂村委会和农村集体经济组织的关系，《民法总则》以及新颁布但尚未实施的《民法典》在民事主体中不仅规定了农村集体经济组织法人(第九十九条)、基层群众性自治组织法人。那么，二者的关系是什么?尤其是在农村，如何区分村民委员会、村民小组

一、民法典：一文弄懂村委会和农村集体经济组织的关系

《民法总则》以及新颁布但尚未实施的《民法典》在民事主体中不仅规定了农村集体经济组织法人(第九十九条)、基层群众性自治组织法人。那么，二者的关系是什么?尤其是在农村，如何区分村民委员会、村民小组以及农村集体经济组织，想必是很多人容易混淆和困扰的难题。

一、农村集体经济组织的概况

农村集体经济组织是一种具有中国特色的经济组织形式，是为了适应我国的农村集体所有制经济而设立。农村集体经济组织制度自创立至今已经60多年了，从1950年的初级社、高级社，到人民公社、生产大队、生产队，又经20世纪80年代以来的改革。近年来，《宪法》和中央文件统一称为农村集体经济组织。农村集体经济组织在20世纪80年代以前实行村社合一，20世纪80年代中后期实行村社分开。后来，中央允许各地因地制宜，有些地方叫村委会，有些地方在村委会之外还加挂村经济联合社的牌子。所以，现在的大多数农村集体经济组织是从人民公社时期的“三级所有，队为基础”演变而来、以土地集体所有为基础的合作经济组织。集体经济组织按照集体资产产权归属，依法经营管理本集体成员集体所有的资产。随着城镇一体化进程的加快，一些乡镇、村、组在明晰产权归属的基础上，将集体经营性资产以股份或者份额形式量化到集体成员，积极发展农民股份合作，建立起股份经济合作社等新型集体经济组织。

农村集体经济组织的资产是在1956年基本完成农业生产合作化运动，农村土地和其他生产资料从农民个人所有转变为集体所有后逐步积累起来的。农村集体资产大体上可以分为三类:第一类是资源性资产，其中最主要的是土地，如耕地、林地和草地，这类资产不能以货币计算价值量。根据国土资源部第二次全国土地调查，农村集体土地总面积66.9亿亩，其中农用地55.3亿亩(耕地18.1亿亩)、建设用地3.1亿亩。第二类是经营性资产，截至2015年底，全国(不含西藏)农村集体经济组织账面资产(不含资源性资产)总额2.86万亿元，村均493.9万元。其中，东部地区资产总额2.16万亿元，占资产总额的75%，村均929.5万元;中部地区资产总额0.44万亿元，占资产总额的15.5%，村均234.5万元;西部地区资产总额0.26万亿元，占资产总额的9.0%，村均162.4万元。第三类是非经营性资产，主要是指用于公共服务的教育、科技、文化、体育设施等集体资产。总体而言，农村集体经济组织资产的规模和数量都非常庞大。

二、农村集体经济组织法人的内涵和外延

到目前为止，尚无法律法规和政策文件对农村集体经济组织给出定义和解释。理论界和实务界对于农村集体经济组织的概念内涵、具体范围在认识上也不尽一致。有的认为，农村集体经济组织应当是一个范围很宽的概念，它应当既包括公社型集体经济组织、社区合作型集体经济组织和社区股份型合作型集体经济组织，也包括各种专业合作社和乡镇企业，例如农民专业合作社等。有的认为，农村集体经济组织不宜过宽，不应包括各种专业合作社和乡镇企业，而应仅包括公社型集体经济组织、社区合作型集体经济组织和社区股份型合作型集体经济组织。农村集体经济组织的表述有一个发展变化的过程，从历史上看，根据1955年通过的《农业生产合作社示范章程》的规定，农业集体经济组织主要就是指农业生产合作社，但该规定已于1987年失效。1986年通过的《民法通则》在第七十四条作了“村农业生产合作社等农业集体经济组织”的表述。但是，农业生产合作社作为计划经济时代的产物，已经不能再适应改革开放以来新的发展形势。因此，目前，《宪法》和绝大部分法律都已经删除、修改了“农业生产合作社”的表述。“农业生产合作社”已经不再适宜作为法律概念出现，自然也不应该再认为农村集体经济组织主要是指农业生产合作社。综合我国《土地管理法》《农村土地承包法》《农业法》《村民委员会组织法》《物权法》等法律的规定，对于农村集体经济组织法人的内涵和外延作以下理解较为适宜:

第一，资产的不可分割性。农村集体经济组织法人是农民集体作为民事主体，在法律主体上的表现形式。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有;宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。农民集体作为所有权人，其在法律主体上的表现形式就是农村集体经济组织。因此，农村集体经济组织以土地为中心，以地缘为基础，集体资产属于本集体成员集体所有，不可分割。需要强调的是，随着农村集体经济的发展，农村集体拥有的经营性资产越来越多，根据《中共中央、国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》，将有序推进经营性资产股份合作制改革，将农村集体经营性资产以股份或者份额形式量化到本集体成员，作为其参加集体收益分配的基本依据。改革主要在有经营性资产的村镇，特别是城中村、城郊村和经济发达村开展。已经开展这项改革的村镇，要总结经验，健全制度，让农民有更多获得感;没有开展这项改革的村镇，可根据群众意愿和要求，由县级以上地方政府作出安排，先进行试点，再由点及面展开，力争用5年左右时间基本完成改革。农村集体经营性资产的股份合作制改革，不同于工商企业的股份制改造，要体现成员集体所有和特有的社区性，只能在农村集体经济组织内部进行。也就说，对于土地等资源性财产，目前由于分产到户，既不能分割也不宜量化成股份或者份额;对于经营性资产，可以根据群众的意愿可以以股份或者份额形式量化到本集体成员，但只是作为成员参与分配的基本依据，也不是分割到成员个人。

第二，成员的社区性。集体经济组织成员由社区内的农民以土地等集体财产为纽带组成，其加入、退出有特别的程序和限制性规定。农村集体经济组织法人、营利法人和非营利法人最大的区别是，农村集体经济组织法人的成员具有天然性和身份性。所谓天然性和身份性是指集体经济组织的成员与土地有依附关系，与农民的身份也有依附关系。因此，农村集体成员的加入、退出与其他法人有很大的区别，营利法人和非营利法人的成员原则上讲都是加入自愿，退出自由;而农村集体经济组织的成员原则上讲，其加入和退出都是与土地和农民的身份密切相关的。从这个角度讲，农村集体经济组织的成员和股份都带有一定的封闭性，不能无限制地自由流动。

第三，组织的稳定性。正如前所述，由于农村集体经济组织具有天然的地域性和社区性，因此，农村集体经济组织非经法律规定不能任意消灭，也不能轻易宣布解散和清算。

第四，职能的特定性。集体经济组织是集体资产管理的主体，农村集体经济组织依法经营、管理农民集体所有的土地;依法在农村土地承包过程中作为发包方对农村土地进行发包，发包本集体所有的或者国家所有依法由本集体使用的农村土地;尊重承包方的生产经营自主权，不得干涉承包方依法进行正常的生产经营活动;依照承包合同约定为承包方提供生产、技术、信息等服务;执行县、乡(镇)土地利用总体规划，组织本集体经济组织内的农业基础设施建设。农村集体经济组织应当在家庭承包经营的基础上，依法管理集体资产，为其成员提供生产、技术、信息等服务，组织合理开发、利用集体资源，壮大经济实力。农村集体经济组织也可以进行投资举办乡镇企业等经济活动。因此，农村集体经济组织的主要功能包括管理集体资产、开发集体资源、发展集体经济和服务集体成员。集体经济组织对外从事经营活动，具有营利性，但对内部成员则为非营利性。同时，不少集体经济组织既承担经济职能，也承担一定的村集体公益性的社会功能。伴随农村经济社会的深刻变化，农村集体经济组织呈现出三个新的特点:一是经营范围日益扩大，由主要从事农业生产经营，向一二三产业融合发展转变。二是服务对象日益扩展，由本集体经济组织成员向所在地区的居民扩展。三是实现形式日益丰富，由“政社合一”的生产队、生产大队、人民公社，向“政社分设”的经济合作社、股份经济合作社等多种形式转变。

也正是因为农村集体经济组织具有以上特征，与其他法人有很大不同，本法将农村集体经济组织法人作为特别法人的一种加以规定，并明确规定，农村集体经济组织依法取得法人资格。

三、正确理解农村集体经济组织法人，需要区分几对关系:

一是农村集体经济组织与村民委员会、村民小组的关系。村民委员会与集体经济组织的性质是不同的。村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，担负着办理本村公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议等多种职能。村民小组也具有一定的自治管理职能。因此，村民委员会和村民小组是基层群众的自治组织，主要从事本集体的公益事务，或者受政府委托从事一些管理性事务，不是以纯粹的民事主体身份出现的。而农村集体经济组织是代表村集体从事各种经营活动的组织，其原则上不承担本集体的公益性事务。因此，二者的分工和职能都是不同的。当然，在我国很多地方，特别是中西部农村，由于集体经济不发达，没有成立单独的农村集体经济组织。根据《物权法》《村民委员会组织法》等法律，在这种情况下，可以由村民委员会代行农村集体经济组织的职能，这就形成了“村社合一”，村民委员会“一体两面”的状况。但是，从促进农村集体经济发展的角度看，这种“村社合一”的局面容易导致二者职责不明，关系不清，甚至可能导致少数村委会干部村控制集体资产，导致集体资产流失和滋生腐败，这是不利于农村集体经济长远发展的，也不利于农村集体经济的规范运作。因此，村委会与村集体经济组织原则上应当相分离，并从法律上对村委会和农村集体经济组织之间的关系作出更为清晰的规定，突出村委会的公共服务功能，剥离其在农村集体资产管理方面的功能，使之成为单纯的村民自治组织，其所需经费由公共财政和集体经济收益支付，村集体资产经营管理由村集体经济组织全权负责。

二是农村集体经济组织和农民专业合作社的关系。农村集体经济组织自20世纪50年代起至今，即便是经历人民公社体制、家庭承包经营改革、集体产权量化到成员改革等，始终坚持集体所有和民主管理，其与农民专业合作社的价值取向、组织属性和功能等方面有一定相似之处。但是，二者是不完全相同的。首先，两者的合作基础不同。农村集体经济组织是20世纪50年代农业生产合作化及其后的农村人民公社化后传承下来的组织资源，以社区土地的农民集体所有为基础。农民专业合作社则以生产经营合作为基础，实行跨社区合作。其次，在成员资格的确定上不同。农村集体经济组织成员的资格确定，在实施集体产权量化到成员改革前，不是以自愿参与和承担相应权利义务而取得成员资格，而是以社区为单位，主要与户籍挂钩，自出生即可获得成员资格;在集体产权量化到成员的改革中，不少地方又往往与土地的第一轮承包挂钩。而农民专业合作社成员的确定，以自愿参与和权利义务对等为原则。再次，二者的分配方式不同。农村集体经济组织收益首先用于保障社区组织运转、兴办公益事业，在有结余的情况下才在成员中实施分配。农民专业合作社的收益主要用于成员分配，且按交易额分配为主。最后，二者在债务上不同。农村集体经济组织有在政社合一下发展集体经济和承担基础设施、社会事业等公益事业所形成的历史债务。农民专业合作社刚兴办，没有这类历史债务。这些差异的存在，就决定了对农村集体经济组织要成为单独一类法人组织，其与农民专业合作社是不同的法人类型。

与农村集体经济组织相关的还有一个农村集体经济组织成员资格界定问题。有的意见提出，对农村集体经济组织成员资格的认定，各地做法不一，建议明确成员资格的界定标准。有的意见则认为，农村情况千差万别，农村集体经济组织的形成历史、成员构成和资产组成均不完全相同，出台全国统一的标准难以适应不同情况，不宜由法律作出统一规定。经研究认为，根据中共中央关于农村集体产权制度改革的意见，应当按照尊重历史、兼顾现实、程序规范、群众认可的原则，统筹考虑户籍关系、农村土地承包关系、对集体积累的贡献等因素，协调平衡各方利益，确认农村集体经济组织成员身份。目前，对这个问题，一些地方正在进行改革试点，探索在群众民主协商基础上确认农村集体经济组织成员的具体程序、标准和管理办法。待改革试点结束后，根据试点情况可在相关单行法律中明确这个问题。

最后还需要强调一点:《民法总则》虽然赋予了农村集体经济组织的法人地位，但是正如前述，农村集体经济组织法人的设立、变更、终止有许多特殊之处;还面临如何明确其权利义务关系，如何确定其成员资格，如何健全其组织结构、完善其治理机构，哪些财产可以处分，责任如何承担等一系列问题，对这些问题还有不同意见;且以明晰农村集体产权归属、维护农村集体经济组织成员权利为目的，以推进集体经营性资产改革为重点任务的农村集体产权制度改革都还在进行中，一些问题还需要进一步的探索。因此，本法只是明确了农村集体经济组织的法人地位，对于农村集体经济组织中的具体问题还需要根据农村集体产权制度改革的情况，下一步由其他法律或者行政法规作出进一步的细化规定。因此，本条第二款明确规定，法律、行政法规对农村集体经济组织有规定的，依照其规定。

二、村民委员会,农村集体经济组织

法律分析：

农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织承包的农村土地，任何组织和个人不得剥夺和非法限制农村集体经济组织成员承包土地的权利。承包农村土地的只能是农业户口，或者农村集体经济组织，包括村内各农村集体经济组织，或者村民小组村经济组织，或者村民委员会乡镇农村集体经济组织。非农业户口是不能承包农村土地的。

法律依据：

《中华人民共和国农村土地承包法》第十三条农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包。村集体经济组织或者村民委员会发包的，不得改变村内各集体经济组织农民集体所有的土地的所有权。

国家所有依法由农民集体使用的农村土地，由使用该土地的农村集体经济组织、村民委员会或者村民小组发包。

三、村委会和村集体经济组织的区别

法律分析：村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，是我国农村实行的村民自治制度的主要组织载体，村集体经济组织则是我国农村集体经济制度的主要组织形式。我国农村的基本经济制度是“农村土地集体所有制”和“家庭承包、统分结合的双层经营机制”。

法律依据：《中华人民共和国村民委员会组织法》

第二条村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。村民委员会向村民会议、村民代表会议负责并报告工作。

第八条村民委员会应当支持和组织村民依法发展各种形式的合作经济和其他经济，承担本村生产的服务和协调工作，促进农村生产建设和经济发展。村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，引导村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境。

村民委员会应当尊重并支持集体经济组织依法独立进行经济活动的自主权，维护以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，保障集体经济组织和村民、承包经营户、联户或者合伙的合法财产权和其他合法权益。