拆迁律师

一、从行政法的角度来看，各类防疫工作领导小组、指挥办等机构的法律性质是什么？

这个问题在行政法上不难理解。

      从常理来说，我们都知道，从中央到地方的疫情防控指挥部或是领导小组，其所发布的通告、命令一类的公文在该行政辖区内是有效力的。

      而作为公民的我们，为什么要听从疫情防控指挥部一类“临时机构”的指挥呢?这是因为这些“临时机构”的权力是来自于并不“临时”的各级党政机关。

      没错，简单来说，疫情防控指挥部或是领导小组，都可以理解为是设立这个“临时机构”的“常设机构”的马甲。

      在实践中，如果没有为马甲专门刻章的话，会采取“代章”的方式来解决这个问题，各地处理起来还是互有差距，既有采取卫健委“代”的方式，也有直接盖上本地政府的大印的。

      回溯设立此类“应急指挥机构”的法理依据，在2007通过的《突发事件应对事件法》中有载:

第八条国务院在总理领导下研究、决定和部署特别重大突发事件的应对工作;根据实际需要，设立国家突发事件应急指挥机构，负责突发事件应对工作;必要时，国务院可以派出工作组指导有关工作。

      县级以上地方各级人民政府设立由本级人民政府主要负责人、相关部门负责人、驻当地中国人民解放军和中国人民武装警察部队有关负责人组成的突发事件应急指挥机构，统一领导、协调本级人民政府各有关部门和下级人民政府开展突发事件应对工作;根据实际需要，设立相关类别突发事件应急指挥机构，组织、协调、指挥突发事件应对工作。

      上级人民政府主管部门应当在各自职责范围内，指导、协助下级人民政府及其相应部门做好有关突发事件的应对工作。因此，如果对于地方各级政府的疫情防控政策所依据“红头文件”[1]或是具体行政行为向法院提出审查，那么简单明了，系谁设立，即起诉谁。

      当然了，在实践中还会出现更为复杂的情况。例如，上级政府发布了一项疫情防控政策，因疫情防控需对信鸽及鸽笼进行清理，而后其派出机构或是职能部门依据这项政策做出了一定的具体行政行为，那么就需要就事论事。行政相对人此时就不能直接起诉区政府，而需要以做出具体行政行为的“有关部门”为被告了。

      在天津市河北区的一个案件中，法院是这么论述的，

      我市启动重大突发公共卫生事件一级响应，市疫情防控指挥部依法下发《意见》，决定采取相应应急处置措施，属于非常态行政管理行为，因此被诉拆除鸽棚行为应受《突发事件应对法》的调整，属于该法规定的应急处置措施。《突发事件应对法》第七条的规定，被告作为天津市河北区人民政府的派出机关，应当对该行政区域内突发事件的应对工作负责，实施有关防控措施主体适格。

      行政机关采取的应对突发事件的措施，与突发事件可能造成社会危害的性质、程度和范围相适应，人民法院应当依法予以支持。在重大突发公共卫生事件一级响应情况下，对违法鸽棚的应急处置措施，从公共利益方面和整体成本方面考量，采取拆除这一应急处置措施是最优选择。被告履行职责义务，实施被诉行政行为的目的及方式具有正当性。被告为履行市、区两级疫情防控指挥部发布的《意见》和《通知》设定的职责义务，作出《通告》，直接送达原告，并与原告沟通谈话，但原告未自觉履行应尽义务，因此被告实施应急处置措施，拆除了原告的鸽棚，符合正当程序原则。综上所述，被告实施的应急处置措施行为，于法有据，应确认合法。[2]虽然目前新冠肺炎已经肆意蔓延数年，看起来不是“临时”了，但我们从严格的法律立场出发，这依然是法律定义的突发事件。为应对这样突发事件设立的各类指挥部或是领导小组，也只能是“临时机构”，而非人民政府的“内设机构”。

      如果大家感兴趣的话，还能发现生活中还有许许多多的临时机构，比如“拆迁办公室”“城中村改造工作指挥部”等等，其实性质都是一致的，“无定员无定编”，任务完成即须告解散。

      最后，衷心的希望，这些应对突发事件而生的“临时机构”，可以早日完成自己的使命。

      最后的一些补充，如 @吴如翔 老师指出的，对疫情指挥部最为贴切的定义当是“议事协调机构”，我们所熟知的“国务院学位委员会”等等就是较为典型的议事机构，不过通常来说议事机构是没有“实体的”，但会有一个负责组织“议事”的办公室来实际负责机构的职能，而这个办公室则一般依附于既有的机构而存在的，如国务院学位委员会办公室实际就是教育部学位管理与研究生教育司。

      但在本次疫情防控的过程中，虽然一些地区也依托市政府办公室、卫健委等机构设置了疫情防控领导小组办公室一类的机构，但部分地区的“指挥部/小组”这一法理上的“议事协调机构”并没有做合适的区分，在法律上已经无需借助“办公室”或“寄生在其他机关”，已然自行“实体化”了。

如绥化市疫情防控指挥部可以责令教育局进行整改目前部分地区的人大已经直接将部分行政管理权限赋予给了防指部:

      二、市、区人民政府应该按照党中央的决策部署和上级的要求，统筹、组织、推进全市疫情防控工作。疫情防控期间，市防控新冠肺炎疫情工作指挥部统一组织、协调、指挥辖区内疫情防控工作，区、镇街疫情防控指挥机构负责组织、落实辖区内疫情防控工作。

      三、市、区人民政府和市、区防控新冠肺炎疫情工作指挥部根据疫情防控需要，在医疗卫生、防疫管理、隔离观察、道口管理、交通运输、社区管理、资金保障、市场管理、场所管理、生产经营、劳动保障、市容环境、野生动物管理等方面，规定临时性应急行政管理措施或者发布决定、命令、通告等，并报市、区人大常委会备案。[3]地方人大将“在医疗卫生、防疫管理、隔离观察、道口管理、交通运输、社区管理、资金保障、市场管理、场所管理、生产经营、劳动保障、市容环境、野生动物管理等方面，规定临时性应急行政管理措施或者发布决定、命令、通告等”的权力，直接授予了“市、区防控新冠肺炎疫情工作指挥部”，从法理上指挥部这一“协调机构”直接就拥有了直接进行应急处理的权力，而在实践中各地政府也习惯于直接用疫情工作指挥部或领导小组一类的名义直接进行命令、通告的发布，仅在疫情初期还有部分地方政府选择以自身名义予以公布的[4]。

      而且，各个政府机构同样会设置一个疫情防控小组，一般情况是指派专人负责转发一些防疫政策了事，但如果碰上教育行政部门，那他们的领导小组下发的一些政策可是实实在在的影响到很多学生，此时就很难说这是一个“虚级”议事机构，而更像是教育行政部门的新马甲了。

      这也是疫情指挥部/领导小组这一“议事协调机构”应当被认为是和以往的“议事协调机构”略有不同之处。这一点也与 @千手关叔 的思考有相近之处。

参考^即“人民政府在紧急状态情况下依法发布的决定、命令”^董某某与天津市河北区人民政府铁东路街道办事处城乡建设行政管理:房屋拆迁管理(拆迁)一审行政案^《广州市人民代表大会常务委员会关于依法全力做好新冠肺炎疫情防控工作的决定》^《中共上海市委、上海市人民政府关于进一步加强我市新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控工作的通知》

二、地方政府在行政区域内管理社会公共事务的权利主要有 法律问题

法律分析:

监督权、检查权、议决权、执行权、行政权。

法律依据:

《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》

第六十六条 省、自治区、直辖市的人民政府的各工作部门受人民政府统一领导，并且依照法律或者行政法规的规定受国务院主管部门的业务指导或者领导。

自治州、县、自治县、市、市辖区的人民政府的各工作部门受人民政府统一领导，并且依照法律或者行政法规的规定受上级人民政府主管部门的业务指导或者领导。

第六十七条 省、自治区、直辖市、自治州、县、自治县、市、市辖区的人民政府应当协助设立在本行政区域内不属于自己管理的国家机关、企业、事业单位进行工作，并且监督它们遵守和执行法律和政策。

三、县级以上什么部门对本行政区域疫苗监督管理工作负责

法律分析：县级以上地方人民政府对本行政区域疫苗监督管理工作负责。

法律依据：《中华人民共和国传染病防治法》

第五条 各级人民政府领导传染病防治工作。

县级以上人民政府制定传染病防治规划并组织实施，建立健全传染病防治的疾病预防控制、医疗救治和监督管理体系。

第六条 国务院卫生行政部门主管全国传染病防治及其监督管理工作。县级以上地方人民政府卫生行政部门负责本行政区域内的传染病防治及其监督管理工作。

县级以上人民政府其他部门在各自的职责范围内负责传染病防治工作。

军队的传染病防治工作，依照本法和国家有关规定办理，由中国人民解放军卫生主管部门实施监督管理。

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